Gobernanza urbana

"Good governance is perhaps the single most important factor in

eradicating poverty and promoting development"
Kofi A. Annan, Secretario General de las Naciones Unidas

Gobernanza urbana
El concepto urban governance o governanza urbana es un término cada vez más empleado para designar una forma de gestión local basada en la participación de múltiples actores que actúan con base en consensos a fin de generar crecimiento económico y cohesión social. Pese a esto, el término no tiene una definición única y conlleva una dimensión normativa y otra analítica.
El concepto es cada vez más utilizado tanto en la investigación urbana como en la política para designar otra forma de gestionar las ciudades y regiones metropolitanas. Surge en el discurso sobre la gestión política local en el que la gobernanza juega un papel clave. Lo que ha significado la aparición de nuevas maneras de regular el ámbito local en las áreas urbanas industrializadas europeas.
La crisis del Estado del bienestar y los procesos de desregulación de los ochenta generaron trajeron consigo cambios estructurales que influyeron en la gestión urbana. Estos cambios: en las interrelaciones local, regional, nacional y supranacional del Estado; en las interrelaciones y mezclas entre actores e instituciones de las esferas del Estado, el mercado y la sociedad civil, y la aparición de nuevas formas de organización entre instituciones como los partnerships publico-privados, comunidades políticas transnacionales, redes transnacionales, se pueden resumir en la descentralización del poder político, entre ámbitos de administración y entre una red de actores públicos y privados que sustituyen la figura eje del Estado.
La cohesión social se vislumbra entonces como plataforma de crecimiento económico sostenido. En este sentido el Banco Mundial adoptó la perspectiva del capital social. Bajo esta perspectiva se busca diseñar políticas que mejoren la implicación del mercado y de la sociedad civil para compensar los déficits generados por el mercado. Entonces, las interrelaciones de los individuos en un territorio generan valor económico y social, es decir, mayor competitividad y cohesión social.
En este escenario, los gobiernos locales buscan mecanismos de regeneración urbana con dos objetivos: atraer inversión privada, es decir crecimiento económico y sitios de trabajo y segundo, crear fórmulas que atenúen las crecientes desigualdades sociales dentro de las ciudades.
Como se ve, este concepto surge en medio de la búsqueda de formas eficientes de gestionar las políticas públicas, previendo sus efectos y evaluando sus impactos territoriales. Lo que se quiere es sustituir el acto de gobernar en un sentido clásico por una acción proactiva que involucre a diversos actores de la sociedad en la toma de decisiones. Superando las jerarquías impuestas otrora por el Estado y trabajando con base en consensos sobre la acción política.
Este planteamiento dio lugar al paradigma de gestión que parte de la implicación del conjunto de la sociedad en la gestión local a través de la apertura del proceso de toma de decisiones. Más actores y más consenso entre ellos. Los actores provienen de las tres esferas ya citadas: mercado, estado y sociedad civil.
En el contexto Europeo la UE ha impulsado estas prácticas, por considerar que traerán crecimiento económico y cohesión social. De ahí que la gobernanza urbana es eje del discurso con elementos comunes y varios modelos de gobernanza urbana según el cual, la gestión urbana permite prácticas de gestión innovadoras. El contenido que adopta la “gobernanza urbana” en Europa sólo puede asirse una vez se ha entendido el proceso de constitución histórica de las ciudades en el viejo continente: la investigación de Patrick Le Galès (2003), es clara en esto. El autor revisa las transformaciones urbanas irradiándolas con los contrastes que exhibe la comparación con la experiencia histórica de Norteamérica. La pertenencia territorial, la tradición cultural y las jerarquías sociales distinguen una génesis de las ciudades europeas frente a una sociedad norteamericana menos jerarquizada, con mayor igualdad y movilidad social y donde las raíces locales cuentan mucho menos.
La gobernanza europea emerge como desafío difícil y decisivo, dada la construcción de una Unión Europea desafiada a la toma de decisiones de política pública sin un gobierno europeo central. La integración europea, logra una estabilidad económica relativa y una legitimidad política probadas por numerosas crisis, con diversos descontentos ciudadanos que tienen como blanco, las instituciones comunitarias.
Por esto, desde 2001, la UE se propuso realizar un convenio de regiones, localidades y actores diversos para rediscutir alcances y contenidos de la “gobernanza”. Las preocupaciones recogidas en dicha instancia, señalan, entre otras cosas, el fortalecimiento de la presencia regional en ámbitos legislativos comunitarios, mayor participación de los parlamentos regionales, creación de circunscripciones electorales de base regional, y mecanismos de consulta a las regiones siempre que éstas se vean afectadas por normas comunitarias.
Los nuevos modelos de gestión dan por hecho que los nuevos sistemas de regulación producirán un círculo virtuoso, causante de crecimiento económico, cohesión social y mayor democracia, para la región o ciudad que la aplique. El modelo repele jerarquías burocráticas administrativas y busca esquivar efectos adversos del mercado, para hacer la transición de las prácticas estatales tradicionales de toma de decisiones a las prácticas propias del mercado, basadas en competencia, eficiencia y participación ciudadana. El Estado entonces, interviene poco y comparte su poder con la “sociedad civil”, entonces, debe costar menos y volverse más modesto.
Desde un punto de vista económico, hay un retorno a la economía institucionalista (Amin, 2003) para buscar los factores de éxito y de desarrollo local.
Desde el punto de vista político se busca crear consensos en el ámbito local.
Partiendo de esta base, la gobernanza urbana presenta tres grandes activos políticos (Geddes, 2006):

1. Consenso entre actores implicados, independiente al ámbito de aplicación de una política, la gobernanza permite la participación
2. Crecimiento económico y cohesión social: la participación de diferentes actores y la capacidad de decisión de la sociedad en su conjunto permite que a los ciudadanos ganar derechos e integrarse
3. Combina democracia representativa con democracia participativa y profundiza la implicación de la sociedad en la aplicación de políticas.

De esta manera, el concepto de gobernanza tiene una doble dimensión analítica y normativa, es decir, una dimensión que engloba procesos reales y otra que incluye lo que se espera de ella desde el discurso político.Desde un punto de vista académico, el concepto es aún tentativo (Pierre, 2005) y ha sido utilizado en varias disciplinas para dar cuenta de nuevas prácticas de gobierno que surgen a partir de los cambios de las estructuras estatales y de las nuevas estructuras supranacionales. Globalización y procesos de reestructuración del Estado capitalista, son elementos de esta coyuntura.

¿Qué define al modelo de la gobernanza urbana?

Genéricamente, la gobernanza referencia “la manera de gobernar”, el proceso de toma de decisiones colectivas, el sistema de regulación imperante en una sociedad (Le Galès, 1998). En esta línea se puede hablar de “regímenes de gobernanza urbana” para revisar los sistemas de regulación en un momento histórico determinado.

La mayoría de autores hablan de la gobernanza como un elemento nuevo que se distingue de formas de gobernar anteriores. La “gobernanza urbana” surge desde la segunda mitad de los años noventa, resumiendo y conceptualizando el sistema de regulación emergente, en un contexto en el que territorios subnacionales y supranacionales tienen una importancia creciente como actores políticos. La idea central del concepto de gobernanza es la red de actores de todo tipo, que sustituye al gobierno tradicional, donde el Estado impulsaba e implementaba, el solo, las diferentes políticas. La “gobernanza” como concepto, entonces se apropia de un dominio más amplio, en un panorama de gestión más complejo: múltiples actores, múltiples mecanismos de gestión, diversas escalas o niveles de operación.

Por tanto es oportuno destacar estas ideas clave:

• Es un sistema de regulación con mecanismos de gestión de la sociedad en lo que participan múltiples actores colectivos. Estos mecanismos pueden estar institucionalizados en atención a varios factores: temas, diversidad de actores etc.
• Interdependencia de actores y organización en redes. Entre estos actores hay instituciones estatales, agentes privados (mercado) y agentes de la sociedad civil. Igualmente puede haber actores de diferentes ámbitos o escalas (actores locales, regionales, nacionales o supranacionales). Los diferentes actores tendrán más o menos peso según como se hayan constituido los mecanismos que conforman el sistema de gobernanza.
• Diversas escalas o ámbitos de operación de las redes de actores: desde la escala supranacional a la escala local, lo que aplica también para la toma de decisiones.

Es oportuno anotar que los nuevos mecanismos de gobernanza superan la clásica concepción de la acción política. Deja atrás las estructuras, métodos e instrumentos de gestión tradicionales que se consideran fallidos u obsoletos, y ve la burocracia estatal como un obstáculo. Surgen otras formas de actividad socio-política sin normas y sistemas de mediación de intereses establecidos claramente. El nuevo sistema da por hecho que la convergencia de objetivos e intereses es garante de la sinergia positiva, en la que todos los actores que participan ganan.

Cuando la gobernanza referencia la interacción entre actores, el concepto de Partnership toma peso en el estudio empírico: la gobernanza liga el conjunto de mecanismos de gestión y el partnership concreta, define estos mecanismos. Usualmente el partnership condensa el modelo de la gobernanza urbana, uniendo actores vinculados al ámbito político, con reglas de juego y en pos de objetivos comunes. Desde la ciencia política se han estudiado los procesos de gobernanza organizados a través de partnerships prestando atención a las estructuras de estos acuerdos publico-privados, a los procesos dentro de estas estructuras, o a los resultados de estos procesos en forma de leyes o programas de actuación.

Desde la óptica sociológica, la gobernanza rebasa el sentido netamente político, pues referencia procesos políticos en ámbitos concretos e incluye instituciones, redes, directivas, regulaciones normas, usos sociales y políticos, actores públicos y privados, que contribuyen a la estabilidad de una sociedad y de un régimen político a su orientación a su capacidad de dirigir y su capacidad de proveer de servicios y garantizar su legitimidad (Le Galès, 2002).

Así, la sociología de la gobernanza toma una perspectiva institucional que se alinea al pensamiento que intenta privilegiar el territorio e integrar los cambios económicos, políticos y sociales a diferentes escalas.

¿Para qué la gobernanza urbana?

Las ciudades que no han introducido marcos normativos y de planificación efectivos son las que tienen gobiernos no representativos carentes de recursos para invertir en infraestructuras y servicios esenciales, con la mayoría de los ingresos locales asignados a gastos recurrentes o amortización de la deuda.

En cambio, las ciudades y centros urbanos que han sabido gestionar bien su crecimiento suelen tener un gobierno local más responsable y transparente ante la ciudadanía de su jurisdicción, en el marco de estructuras nacionales de gobierno que refuerzan y apoyan las capacidades de la administración local y sus infraestructuras.

Descentralización, democracia local y sociedad civil

Los gobiernos locales competentes y democráticos son frecuentes en lugares donde los programas de descentralización han delegado mayor poder y más recursos al nivel local (Campbell, 2003). Algunos países han introducido cambios constitucionales o legales para aumentar la financiación de los gobiernos urbanos o municipales y fortalecer la democracia local (Campbell, 2003; Fernandes; 2007, Cabannes; 2004), entre otros Brasil, Colombia y la India.

La buena gobernanza urbana suele sustentarse en una fuerte democracia local. El nombramiento de alcaldes y concejales mediante elecciones ha contribuido a que los entes territoriales sean más responsables y transparentes ante sus ciudadanos y presten mayor atención a sus necesidades. Igualmente, esto refleja una sociedad civil dinámica y proactiva, y la creación de asociaciones innovadoras entre organizaciones de base, ONG locales y gobiernos municipales (D’Cruz y Satterthwaite, 2005; Mitlin, 2008). La buena gobernanza urbana, por lo tanto, no es solo resultado de que los alcaldes y concejales sean elegidos o de que haya habido procesos de descentralización a nivel nacional, sino también de las oportunidades abiertas a los agentes sociales de participar en la gobernanza urbana. Esta combinación de políticas y programas nacionales que propician la descentralización y fortalecen la democracia local y una sociedad civil activa ha sido la clave para la creación de asociaciones novedosas que actúan en beneficio de la población urbana.

Gobernanza en América Latina

América Latina durante el siglo XX ha dado paso a agudos cambios; es, el área en desarrollo del planeta que ha experimentado mayor crecimiento urbano; pasó de ser eminentemente rural a preponderantemente urbana entre 1950 y 1990 .

El apresurado proceso de urbanización, así como el incremento demográfico total, muestra lo complejo de la realidad de muchas ciudades de la región a la vez que evidencia, la falta de estructura que las caracteriza; si bien la ciudad es expresión de crecimiento económico, y con éste del proceso de urbanización, también lo es que el crecimiento económico previo a los años 80 no corresponde a la calidad de vida que estas, ofrecen a sus ciudadanos. Para mayor información, puede verse “Ciudades y Gobernabilidad en América Latina” , allí se presenta una síntesis de los estudios realizados en problemática urbana.

Por su parte en “Constructing Democratic Governance: Latin America and the Caribbean in the 1990’s” , los autores afirman que si bien se han desarrollado normas y procedimientos democráticos, la gobernanza democrática en America Latina, está lejos de consolidarse y en muchos países ni siquiera existe tendencia a fortalecerse.

La descentralización y la democratización, se han orientado a lograr cambios en la distribución del poder y el surgimiento de nuevas formas de gobernanza: En en el ámbito regional, en los años 80 surge un debate sobre la distribución de poderes y las relaciones entre gobiernos locales y nacionales, las cuales pueden agruparse en cuatro grandes tendencias:

a) Desconcentración: transferencia de funciones de otros ámbitos, ajenos al poder

b) Delegación: transferencia de algunos poderes a agencias paraestatales del estado central
c) Devolución: para algunos la ‘verdadera descentralización”, tanto poder como funciones son transferidas a unidades de gobierno sub-nacional
d) Privatización: para muchos no es una forma de descentralización, se refiere a la transferencia de poder y responsabilidades de asuntos públicos, a organizaciones de carácter privado
El otro factor impulsor del debate acera de gobernanza se refiere a la presencia de procesos de democratización en el continente, la tercera ola de democratización según los expertos. La definición de democracia también se ha refinado y en general se espera que cualquier democracia sea: participativa, orientada al consenso, que rinda cuentas a sus ciudadanos, transparente, que de respuestas rápidas, adecuadas y eficientes, equitativas e inclusivas, y que se rija por la ley . De una manera u otra los países latinoamericanos han estado y están comprometidos en la creación de formas de gobernanza más democráticas, de nuevas formas de relación entre los actores sociales y políticos, que posibiliten y expresen las características deseadas. El reto es la creación de relaciones sistémicas que garanticen niveles de bienestar aceptables e incluyan los diferentes grupos presentes en la ciudad, o localidad, garantizando espacios de negociación equitativos a los mismos.