Algunos países de América Latina, interesados en profundizar los procesos de democratización y transparencia de la gestión pública, han desarrollado diversos aprendizajes estructurales. Estos han permitido la inclusión de ejercicios ciudadanos permanentes, en las agendas públicas nacionales y transnacionales, apoyados esencialmente, por algunas instituciones de carácter estatal, por programas gubernamentales, cuyo objetivo esencial es erradicar y evitar la corrupción, y por organismos de cooperación internacional interesados en el tema.
Estos ejercicios ciudadanos incluidos en agendas públicas, han generado diversos aprendizajes sociales:
En primera instancia, el ejercicio del control social, se ha desarrollado de manera más acelerada, quizás como una respuesta a las condiciones en las que este mismo se encuentra, en sociedades de baja gobernabilidad democrática o escasos pesos y contrapesos, es decir, sociedades con un Estado débil, incapaz de implementar políticas públicas, y de conseguir resultados y metas colectivas pactadas. El control social entonces, exige un Estado con capacidad de gestionar eficiente y eficazmente el gobierno, reduciendo las fallas de diseño e implementación de las políticas públicas.
El segundo aprendizaje, hace referencia a que se hace necesario, para la expansión y activación del control social, la presencia de una ciudadanía activa, informada y dispuesta a ejercer de modo autónomo, responsabilidades, tareas y competencias que finalmente contribuyan a mejorar las decisiones colectivas, a construir acertadas políticas públicas, y a participar en aquellos movimientos que más convengan al interés colectivo. Por ello se hace necesario impulsar procesos de participación que incentiven el diálogo, la deliberación y el reconocimiento, en condiciones de mayor igualdad.
En tercer lugar, se ha entendido que para que el control social gane en efectividad se requiere de una sociedad civil que no esté colonizada por la economía de mercado, ni sometida al paternalismo del Estado. El concepto de sociedad civil hace referencia a la existencia de asociaciones libres fuera de la tutela del poder estatal y con capacidad para determinar e influenciar de forma significativa el curso de las políticas del Estado.
Uno de los rasgos de evolución de la sociedad civil es el desarrollo de diferentes expresiones de capital social no cívico, perverso, individualista u opresor que terminan minando las oportunidades de las personas y obstaculizando la cooperación. En estas circunstancias es preciso fortalecer y rescatar las asociaciones y redes de capital social, que fomentan la solidaridad, respetan la pluralidad, defienden la esfera pública, y promueven la participación política de los grupos denominados excluidos.
En cuarta instancia, los países latinoamericanos, han entendido que la incitación a los actores y ciudadanos para ejercer el control social, está asociada a la apertura de espacios públicos no restringidos e incluyente que incorporen a la ciudadanía a ejercicios de diálogo y deliberación, orientados a identificar la solución de sus problemas.
Como último aprendizaje, se encuentra que para ejercer y desarrollar el control social, es necesario avanzar y promocionar unas condiciones éticas, no exclusivas para quienes ejercen el poder político estatal, que permitan a través de acciones y resultados de gestión pública, generar mayor confianza y legitimidad en el funcionamiento de determinado país.
Además de dichos aprendizajes, es importante para el presente trabajo, ejercer una postura teórica que enmarque la discusión entre lo público, lo privado y lo estatal, y la manera cómo los ciudadanos, organizados o no, ejercen control social sobre dichas esferas.
Entendemos que lo público surge de la interacción de lo estatal y lo privado. Según esto, es posible que existan actividades estatales que no son públicas, por no trascender la entidad misma en la que se realizan y no involucrar al sector privado, como la adopción de un sistema de información gerencial. También se deduce de lo anterior, que puede haber cosas públicas que no dependen o involucran fundamentalmente al Estado, caso en el cual se habla de lo público no estatal.
Además es importante resaltar los cambios significativos en las formas de acción colectiva y de ocupación del espacio público por un conjunto diversificado de actores y asociaciones, creando un polo distinto de la sociedad política para la satisfacción de las necesidades y la constitución de nuevas identidades. En cuanto la representación queda a cargo de la sociedad política, una “estructura de campaña” expresa el poder de veto último de la sociedad civil.
La ocupación plural del espacio público puede, no obstante, traer un desequilibrio en la relación entre los actores sociales y el sistema político, con el predominio de la sociedad política, que pasa a seleccionar la inserción de asociaciones civiles en el Estado, confiriéndose un status semipúblico .
Por otro lado, la existencia de espacios públicos independientes de las instituciones del gobierno, del sistema partidista y de las estructuras del Estado, es la condición necesaria de la democracia contemporánea; en ese sentido, la construcción de la esfera socio pública, en cuanto a participación social y política de los ciudadanos, pasa por la existencia de entidades y movimientos no gubernamentales, no mercantiles, no corporativos y no partidarios. Tales entidades y movimientos son privados por su origen, pero públicos por su finalidad; ellos promueven la articulación ente esfera pública y ámbito privado, como una nueva forma de representación, buscando alternativas de desenvolvimiento democrático para la sociedad.
La gestión pública estatal, es entendida como el conjunto articulado de procesos de planeación, ejecución, control y evaluación que realizan las entidades estatales y las privadas que prestan servicios públicos o ejecutan programas, proyectos o contratos en los que se empleen en forma total o parcial, recursos públicos. Tiene como finalidad la atención de necesidades y la solución de problemas de las comunidades, mediante la generación de bienes y la prestación de servicios.
La gestión pública no estatal es aquella que por ser pública interesa a todos pero proviene fundamentalmente del sector privado y no involucra recursos estatales, como la actividad financiera en la que no participa el Estado más que, por ejemplo, como regulador y/o inspector.
Complementario a ello, la gestión del gobierno es la capacidad de hacer efectivas las decisiones gubernamentales, a través del ajuste fiscal, la reforma administrativa y la separación entre formulación y ejecución de las políticas públicas. En ese sentido, la gestión de gobierno es también la capacidad de acción estatal en la implementación de las políticas y en la consecución de las metas colectivas, así como la posibilidad de desarrollar mecanismos y procedimientos para integrar la dimensión participativa y plural de la sociedad.
Ahora bien, el concepto de control ciudadano, presenta diversas acepciones en la literatura especializada asociados a conceptos relacionados, por lo tanto, en el presente trabajo se entiende el control ciudadano a la gestión pública estatal, como aquella forma de participación que permite a los particulares, que actúan individualmente o en grupos formales o informales de la sociedad, influir lícitamente sobre las condiciones de modo, tiempo y lugar en que el Estado, a través de los organismos de cualquiera de sus tres ramas de poder, lleva a cabo su actividad para orientarla hacia el cumplimiento de los fines esenciales del Estado. Así mismo, el control ciudadano busca orientar la normatividad que regula la actuación del Estado, a través de la equitativa, eficiente y transparente destinación y utilización de recursos, y el logro de los objetivos propuestos, todo en correspondencia con el interés general.
Una conclusión absolutamente central de esta definición es que el control ciudadano a la gestión pública estatal puede recaer sobre toda la gestión pública estatal, y no sólo sobre la actividad desplegada por la rama ejecutiva del poder público, incluyendo las actividades judiciales y legislativas .
Por otro lado, el Control Social, ha sido también concebido tradicionalmente como el aumento de la capacidad de influencia de la sociedad sobre el Estado, en este sentido presenta un doble carácter: Ayuda a perfeccionar los mecanismos de control de la sociedad sobre el Estado, y por otro lado, inventa formas de control de la sociedad sobre la sociedad .
Ahora bien, teóricamente el tema del control social se ha relacionado también con el de responsabilización . Cunill, asegura, que es muy probable que el segundo sólo sea un subconjunto del primero, tal como pareciera testimoniarlo la mayor parte del discurso teórico sobre el particular. Sin embargo, éste converge menos respecto de si la responsabilización sólo presupone un control “ex post” o puede también incluir un control “ex ante”. Algunas corrientes de pensamiento (vid., por ejemplo, Manin, et al, 199; Dunn J, 1999) adoptan la primera posición, estableciendo, a su vez, una distinción entre accountability y responsives y asociando la primera claramente, a la existencia de sanciones que puedan ser directamente aplicadas. Bajo esta concepción los gobiernos son accountables si los ciudadanos pueden discernir entre gobiernos representativos y no representativos y pueden sancionarlos apropiadamente. Por otra parte, los gobiernos son responsives si adoptan las políticas señalizadas como preferidas por los ciudadanos. La responsabillización (o accountability) supondría, pues, una relación entre resultados y sanciones (directas), mientras que la responsividad, una relación entre señales y políticas.
Sin embargo, existe otra concepción de la accountability con un espectro más amplio, al asumir que el control puede referirse sobre las acciones y/o decisiones pasadas, pero también sobre las futuras; por ende, que puede existir un control ex ante. Por otra parte, señala también que la imposición de sanciones puede derivar de sujetos distintos de aquellos que participan en aquel; o sea, que las sanciones pueden ser indirectas.
Ambas propuestas teóricas, desarrollan la idea que el control a la gestión pública estatal, es una forma de intervención de un tercero, que hace que una o más entidades del Estado ajusten su propia actividad al interés público, o mantengan una vez planteada por ellas mismas, la opción de terminarla o variarla con riesgo de alejarla de tal interés.
Unido al ejercicio ciudadano de control social a la gestión pública y a los procesos de profundización de algunos modelos de democratización estatal, se encuentra el concepto de gobernabilidad, entendida como el ejercicio gubernativo de carácter positivo revestido necesaria e intrínsecamente de legitimidad y eficacia.
Ahora bien, la gobernabilidad no sólo parte del ejercicio exclusivo del gobierno, sino también, de la relación de éste con los diversos sectores de la sociedad, en tanto se generan entre unos y otros relaciones y apropiación de espacio dialógicos y de concertación sobre el rumbo de la sociedad y el papel que cada uno de ellos juega en lograrlo.
Uno de los elementos que pueden configurar dicha relación es a través de las políticas públicas. Estas buscan lograr mayor eficiencia en las esferas gubernamentales, maximizar las acciones políticas específicas que tiene en la población, y lograr que en su diseño intervengan ciudadanos organizados o no, cuyo interés apunte a lograr un mayor impacto en las decisiones públicas.
2.1. Control Social y Corrupción.
Podemos asegurar que, el control social se ejerce para prevenir y/o corregir casos de corrupción, ineficiencia o ineficacia en la gestión estatal. Cualquier problema que se detecte será de una de estas tres naturalezas, o de ambas.
En general, se entiende por corrupción la comisión intencional de conductas alejadas de la ética aplicable a lo público, una de cuyas manifestaciones es la norma jurídica; la ineficiencia es el uso inadecuado o inoportuno de recursos; y la ineficacia es la falta de producción de resultados esperados, y/o su producción parcial y/o defectuosa. Tanto la corrupción, como la ineficiencia y la ineficacia pueden darse por acción u omisión.
También por corrupción se entiende, la utilización de un cargo público en beneficio propio y/o el uso indebido de los bienes del Estado.
La Corrupción tiene diversos y perversos efectos . Su impacto global no depende exclusivamente de los pagos que se realizan, sino también de las distorsiones que introduce en la economía. Entre éstas se destacan las siguientes:
En primer lugar, el condicionamiento de la eficiencia de los funcionarios públicos, por medio de sobornos para modificar decisiones o reglamentos que favorezcan intereses corporativos o particulares.
En segundo lugar, la corrupción distorsiona la asignación de recursos. En materia presupuestal, tiende a aumentar el número, tamaño y complejidad de proyectos intensivos en capital, en detrimento de aquellos que requieren bajas inversiones, en la medida en que es más fácil obtener cuantiosos beneficios con los primeros. De esta manera se reduce la capacidad del Estado para prestar servicios públicos indispensables en los que el cobro de comisiones se dificulta, como en educación y salud. También distorsiona la asignación de recursos privados, incluyendo el capital humano, que responde básicamente a la dinámica de la corrupción y no a la bondad de las iniciativas y proyectos.
En tercer lugar, cuando la corrupción juega un papel importante en la determinación de proyectos y contratistas o los políticos influyen para su aprobación, la evaluación de sus costos y beneficios deja de ser el criterio selección. En esos casos proyectos terminados nunca se utilizan; otros tienen costos de mantenimiento exagerados; otros no se concluyen. En consecuencia, se afecta negativamente la rentabilidad esperada de los proyectos y de la infraestructura existente, lo cual reduce la tasa de crecimiento potencial de la economía.
En cuarto lugar, expulsa a las empresas del sector formal y puede generar un círculo vicioso en donde el aumento de la corrupción induce actividades económicas informales, las cuales a su vez incrementan la corrupción.
En quinto lugar, menoscaba la capacidad del Estado para obtener ingresos, lo que redunda en el incremento incesante de los impuestos, que son pagados por un número cada vez más reducido de contribuyentes, acentuando los problemas de concentración de capitales e ingresos.
Este conjunto de situaciones lleva a que la corrupción, por las más diversas vías, empobrezca la sociedad, afecte negativamente el crecimiento, oriente el régimen impositivo en contra de los pobres, o al menos, de los asalariados, reduciendo la eficiencia en los programas sociales y, en general, viéndose reflejado en elevados costos de transacción.
Adicionalmente, en muchos de los países latinoamericanos, y dados los vertiginosos cambios que en su interior se presentan, son numerosas las posibilidades de participar en actos corruptos con posibilidades de obtener importantes beneficios económicos. En primer lugar, están las propiedades pertenecientes al Estado, objeto de una tendencia mundial a la privatización. En segundo lugar, las rentas procedentes de monopolios que son generalmente muy elevadas en economías, por paradójico que parezca, a la vez excesivamente reguladas, en las que proliferan normas mal definidas y cambiantes, y en donde, a la vez, los funcionarios públicos gozan de grandes poderes discrecionales.
Además en estos países, es mayor la presencia de riesgos de diversa índole, y la población suele tener acceso restringido a mecanismos de protección en seguridad social unido a unas condiciones laborales precarias. Con frecuencia, en países como estos las normas exageran la cobertura de los subsidios frente a la disponibilidad de recursos, en aras de beneficiar a los pobres, y para racionarlos se termina por otorgar excesivo poder discrecional a los funcionarios encargados de asignarlos, lo que genera un clima propicio para la corrupción.
Pero en el otro extremo del Estado, el soborno y la corrupción se encuentra en los particulares. Entre estos es posible identificar grupos. Se puede hablar de un pequeño número de empresarios e individuos corruptos o de un sin numero de ellos. En algunos casos la mafia comparte con el Estado la protección de los negocios. La mafia, al ser un grupo privado que da protección, sustituye al Estado en la provisión de servicios que éste normalmente presta en sociedades organizadas. Un Estado que dependa demasiado de pocos productores generalmente comparte renta con ellos
En el caso de Colombia por ejemplo, la corrupción ha aportado en gran mediad la crisis institucional, que desde mediados de los años 90´s el país ha vivido, en tanto los carteles de la droga, hacen de ella su especialidad: paga estipendios a la Policía Local y financia numerosas campañas políticas. En el clima de incertidumbre que prevalece, la corrupción llega a convertirse en una práctica generalizada que abarca tanto la vida pública como las transacciones privadas
El ejercicio de la corrupción presenta varias facetas que van desde la desviación de recursos públicos hacia arcas particulares, pasando por el soborno de empresas particulares a servidores públicos, hasta llegar al extremo de hacer desaparecer a quienes se le oponen, bien sean políticos, o simplemente ciudadanos que reclaman sus derechos.
La ley penal colombiana, por ejemplo, sanciona dieciocho modalidades diferentes de la corrupción en el sector público que abarcan entre otros, el abuso del cargo público, la expedición de actos arbitrarios, la intervención en las tramitaciones, los intereses en beneficio de terceros, los dictámenes contrarios a la ley, la omisión o retardo de actos públicos, la asesoría ilícita, la omisión de denuncias, la revelación indebida de documentos, la utilización en provecho propio de información reservada, la representación o asesoría ilegales, el empleo ilegal de la fuerza pública, la intervención en política y el incremento patrimonial no justificado por razón del cargo o las funciones.
Pero además de los delitos de corrupción del sector público, en el sector privado se dan una serie de hechos delictivos que, aunque de la misma gravedad que los anteriores, no son tan sancionados en nuestra legislación y hasta se consideran actuaciones normales dentro del régimen de la libre empresa; por ejemplo las comisiones a proveedores, intermediarios y compradores por debajo de la mesa.
También la evasión tributaria es un delito generalizado según el cual, muchas empresas pagan sumas descomunales a los más habilidosos expertos en evadir responsabilidades fiscales. Esto hasta cierto punto viene siendo avalado e incluso felicitado por los integrantes de la sociedad, porque esos dineros, si no se evadieran, siempre terminarían en manos del más corrupto de todos ellos, vale decir, del poder ejecutivo y legislativo o sus equivalentes en cualquier país.
No menos importante es el delito del contrabando, que convierte en corruptos, a productores, distribuidores, exportadores, aduaneros, importadores, revendedores y consumidores finales de una gama infinita de artículos contra los cuales no puede competir el productor local.
Algunos ejemplos que permitan referenciar la magnitud de la práctica de corrupción en Colombia lo demuestran las siguientes cifras (Anexo I)
De acuerdo con la investigación de la revista fuente, Colombia ostenta el deshonor de ser el país número 11 más destacado por su corrupción; superado en cuanto a los países latinoamericanos se refiere únicamente por Venezuela, Brasil y Méjico, países que curiosamente coinciden en ser aquellos cuyos presidentes se vieron involucrados de una u otra manera en actos corruptos, en su historia reciente, actos de los cuales Colombia no es ajena. De estas cifras se desprende también, la imperiosa necesidad de desarrollar estrategias conjuntas por diferentes sectores de la sociedad, y no exclusivamente por entidades estatales.
2.2. Control Social En Colombia.
El control ciudadano, como se ha dicho, es una forma de relación entre el Estado y el resto de la sociedad. Toda relación tiene una razón de ser para sus partes: lograr en conjunto, o una en virtud de la otra, un beneficio a veces común y a veces sólo para una de ellas. Además, toda relación requiere dos elementos para existir: un tema de la relación que debe conocer al menos una de sus partes, y una adecuada expresión de ese tema para que lo comprendan ambas. Esto implica que el control ciudadano, por ser relación, sólo existe por un intercambio claro de información de interés para sus sujetos, tomándola o pidiéndola, y suministrándola.
También se puede hablar acerca de la existencia de diversas clases de control, dependiendo del punto de vista desde donde se mire: el asunto sobre el cual recaiga, quién lo ejerza y el momento en que se haga.
En el caso del Estado colombiano, se puede caracterizar los controles públicos, según quién los ejerza: estatal y ciudadano. Es estatal si lo ejecutan organismos estatales de control o con funciones de control, como la Contraloría General de la República (o las contralorías departamentales, distritales o municipales), la Procuraduría General de la Nación (o personerías departamentales, distritales o municipales), y las superintendencias, entre otros y es ciudadano si lo ejerce el resto de la gente, sin importar si está organizada formalmente o no, ni si actúa en grupo o individualmente, espontáneamente o por solicitud de su comunidad de origen.
Por el lado del control estatal, las dos categorías más relevantes son el fiscal y el disciplinario. El control fiscal recae sobre el presupuesto estatal (la palabra fiscal viene fisco, que es el tesoro público), y el disciplinario sobre las conductas de los servidores públicos o de particulares que actúen como tales en momentos específicos.
Las contralorías ejercen el control fiscal, y por eso vigilan el manejo de recursos estatales (dinero, elementos de trabajo, equipos, etc.) y la obtención de resultados. Esa vigilancia, u observación cuidadosa, arroja una información sobre el manejo del fisco, y con base en ella intervienen en las entidades para pedir que se corrija lo que esté mal. Esta última acción es el control propiamente dicho.
Así mismo, es importante tener en cuenta, que la literatura del tema habitualmente habla de funciones de vigilancia y control, lo que indica que no hay que confundir una con otra. La vigilancia es el examen atento a lo que se ejecuta, y el control es la acción desplegada para que lo que se ha ejecutado de una manera ineficiente o corrupta se corrija y se ejecute de otra. En ese orden de ideas, el control fiscal se lleva a cabo después de que la gestión a vigilar ha terminado. Por eso se llama control posterior.
Por su parte, órganos de control como la Procuraduría y las personerías (municipales y distritales) ejercen el control disciplinario, que recae, como se dijo, sobre las conductas de los servidores públicos y de los particulares, que en casos específicos actúan como tales por diversas razones. En este caso el control se puede ejercer desde cuando aparecen indicios de que una conducta de un servidor público o de un particular que actúa como tal por circunstancias especiales (como contratista por ejemplo), pone en riesgo el logro de los fines del Estado en una actividad concreta.
El control que los órganos del Estado pueden ejercer, distingue el objeto sobre el cual recae, y obviamente las Contralorías no pueden controlar lo que es competencia de las Procuradurías, ni viceversa.
Respecto al ejercicio de control por parte de los particulares, se debe tener en cuenta ciertas limitaciones: pueden controlar aspectos fiscales y disciplinarios de toda la gestión pública estatal, salvo los que la que la ley impide conocer públicamente, como algunos temas de seguridad y justicia. También puede hacerlo antes de que lo que va a controlar se lleve a cabo, lo que se conoce como control previo; después de realizado lo que va a controlar, denominado control posterior; o al mismo tiempo del desarrollo de lo que vigila. Esta multiplicidad de formas de ejercer el control, que no están en el repertorio de las entidades estatales, se debe a que ellas, en tanto son parte del Estado, solo pueden hacer lo que la ley les ordena, y los particulares pueden llevar a cabo todo lo que no les esté prohibido .
En ese orden de ideas, se podría decir que, la gestión pública es llevada a cabo por particulares, sobre todo mediante contratos, administración de recursos y ejecución de actividades estatales. Esa gestión está totalmente sujeta al control ciudadano, como si la ejecutara directamente una entidad pública, ya que al actuar a nombre del Estado, los contratistas asumen sus mismas responsabilidades y deberes, y quedan cobijados por el régimen que regula para el Estado la actuación llevada a cabo por el particular, lo que incluye las sanciones que prevé por su desconocimiento .
Otro aspecto del control a la gestión pública estatal, hace referencia a la situación en la cual los particulares al detectar un riesgo o una irregularidad que no estén en obligación de denunciar, deben corregir sin hacer intervenir a un organismo de control, estructurando lo que se ha denominado control ciudadano directo, sin mediación ni intervención de poderes distintos del suyo.
Bajo este tipo de acción social, se configuraría una relación directa entre entes ejecutores y comunidades, principio esencial del control ciudadano, bajo el cual se tendría la oportunidad para transformar la manera en que el Estado cumple sus deberes y la ciudadanía los suyos.
2.3. Marco legal del control social y la participación en Colombia.
La utilización de una práctica “participativa” por parte del Estado o de sus entidades, no certifica la construcción de la democracia participativa, sino que dichas prácticas tienen que insertarse dentro de un contexto social, jurídico y político de amplio alcance, es decir, en un modelo de desarrollo local, zonal, subregional y departamental que busque la eficiencia en la utilización de los recursos, que promueva un modelo de desarrollo nacional, que articule las visiones de futuro de todos los ámbitos territoriales, y reglamente las diversas normas legales para el ejercicio del control social.
En Colombia, existe una extensa posibilidad de respaldo legal, para que el ciudadano o un grupo de ellos puedan ejercer diferentes formas de control social, principalmente a la gestión pública. Las siguientes son las más destacadas y de mayor posibilidad de ejercicio:
Según la Ley 190 de 1995 arts. 48 a 51 y 56 a 62, definen control social como la evaluación de las entidades estatales de acuerdo a indicadores de eficiencia diseñados para efectuar el control de gestión a:
• Los objetivos de la entidad.
• Los planes presupuestales
• Las estrategias para lograr los objetivos.
Las entidades públicas a más tardar el 31 de diciembre de cada año, deberán dar a conocer públicamente los anteriores objetivos, planes y estrategias.
Además de esto, la Constitución Política de Colombia contempla normas que permiten ejercer el control social por parte de los y las ciudadanas, las entidades, organizaciones, entre otras. Dichas normas son:
Artículo 1 . Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.
Artículo 2. Son fines esenciales del Estado: facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación....
Artículo 20. Se garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir información veraz e imparcial, y la de fundar medios masivos de comunicación.
Articulo 23. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales.
Artículo 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas...
Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
Artículo 37. Toda parte del pueblo puede reunirse y manifestarse pública y pacíficamente...
Artículo 38. Se garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad.
Artículo 39. Párrafo 1. Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado.
Artículo 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.
Artículo 45. ... El Estado y la sociedad garantizan la participación activa de los jóvenes en los organismos públicos y privados que tengan a cargo la protección, educación y progreso de la juventud.
Artículo 49. ...Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. También, establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares, y determinar los aporte a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley.
Artículo 57. La ley podrá establecer los estímulos y los medios para que los trabajadores participen en la gestión de las empresas.
Artículo 60. El Estado promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad...
Artículo 68 Párrafo 2. La comunidad educativa participará en la dirección de las instituciones de educación.
Artículo 74. Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley...
Artículo 78. ... El Estado garantizará la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen. Para gozar de este derecho las organizaciones deben ser representativas y observar procedimientos democráticos internos.
Artículo 79. Párrafo 1. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.
Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública...
Artículo 87. Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.
Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella...
Artículo 89. Además de los consagrados en los artículos anteriores, la ley establecerá los demás recursos, las acciones, y los procedimientos necesarios para que puedan propugnar por la integridad del orden jurídico, y por la protección de sus derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a la acción u omisión de las autoridades públicas.
Artículo 103. Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará.
El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan.
Artículo 112. Los partidos y movimientos políticos que no participen en el Gobierno podrán ejercer libremente la función crítica frente a éste y plantear y desarrollar alternativas políticas...
Artículo 176. Párrafo 4. La ley podrá establecer una circunscripción especial para asegurar la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de las minorías políticas y de los colombianos residentes en el exterior. Mediante esta circunscripción se podrá elegir hasta cinco representantes.
Artículo 270. La ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados.
Artículo 369. La ley determinará los deberes y derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio. Igualmente definirá la participación de los municipios o de sus representantes, en las entidades y empresas que le presten servicios públicos.
Además de lo anterior, existen normas legales que desarrollan los anteriores mandatos constitucionales sobre control social, ellos son:
1. La ley 134 de 1994, estatutaria de los mecanismos de participación ciudadana.
2. La Ley 199 de 1995 art. 21 y el Decreto 0372 de 1996 que modifica el Fondo de Participación Ciudadana.
3. Ley 136 de 1994 arts. 99, 144, 145, 167, 178, por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios. Dicha Ley contempla que para el ejercicio del control social, establece que el Alcalde:
• - Deberá informar a la comunidad sobre el desarrollo de su gestión.
• - Convocar por lo menos dos veces al año a los ediles, organizaciones sociales y veedurías ciudadanas, para presentar los informes de su gestión y de los proyectos desarrollados por la administración.
• - Difundir el Plan de Desarrollo y facilitar la participación ciudadana en su formulación.
En el art. 144 establece las JUNTAS DE VIGILANCIA, encargadas de velar por la gestión y prestación de los servicios públicos prestados por entidades descentralizadas y de poner en conocimiento de las autoridades los informes de su función.
El artículo 167 establece que : los organismos de control fiscal vincularán a la comunidad en la realización de su gestión fiscal sobre el desarrollo de los planes, programas y actividades que realice la entidad fiscalizada, para que ella a través de los ciudadanos y de los organismos de participación comunitaria, pueda garantizar que la función del Estado esté orientada a buscar beneficios de interés común, que ayuden a valorar que sus contribuciones estén siendo dirigidas en búsqueda de beneficio social.
El art. 178 fortalece a los personeros municipales como principales agentes de control social.
4. Ley 152 de 1994 arts. 9 y 12, constituye los Consejos Territoriales de Planeación.
5. Decreto 111 de 1996 artículo 90, 95 y 99, establecen control político, financiero y de gestión al presupuesto.
6. Ley 80 de 1993 Estatuto General de Contratación, en el artículo 66 establece: todo contrato que celebren las entidades estatales, estará sujeto a la vigilancia y control ciudadano.
Las asociaciones cívicas, comunitarias de profesionales, benéficas o de utilidad común, podrán denunciar ante las autoridades competentes las actuaciones, hechos u omisiones de los servidores públicos o de los particulares, que constituyen delitos, contravenciones o faltas en materia de contratación estatal.
Las autoridades brindaran especial apoyo y colaboración a las personas y asociaciones que emprendan campañas de control y vigilancia de la gestión pública contractual y oportunamente suministrarán la documentación e información que requieran para el cumplimiento de tales tareas.
El Gobierno Nacional y los de las entidades territoriales establecerán sistemas y mecanismos de estímulo a la vigilancia y control comunitario en la actividad contractual orientados a recompensar dichas labores.
Las entidades estatales podrán contratar con las asociaciones de profesionales y gremiales y con las universidades y centros especializados de investigación, el estudio y análisis de las gestiones contractuales realizadas.
7. Decreto 2132 de 1992 por el cual se reestructuran y fusionan entidades y dependencias de la Administración Nacional en su art. 24 establece los recursos del sistema de Cofinanciación: dicho sistema dispondrá que todos los proyectos aprobados por los fondos deberán estar vigilados por veedurías populares u otras formas de control ciudadano.
8. La ley 60 de 1993 art. 12 crea la comisión veedora de transferencias para vigilar la distribución del situado fiscal. El artículo 23, numeral 2, prevé que el municipio debe difundir entre los ciudadanos, el total de los recursos asignados y su determinada ejecución, para que la comunidad ejerza a través de los mecanismos creados para ello e informe a las autoridades competentes las irregularidades en la asignación y ejecución de recursos.
9. La Ley 87 de 1993, reglamenta el control interno, en el artículo 4º. literal h, determina que en la aplicación del control interno se deben establecer mecanismos que faciliten el control ciudadano, a la gestión de la entidades públicas, y la creación de sistemas modernos de información que faciliten el control de gestión.
10. La ley 42 de 1993, organiza el control fiscal ejercido por las contralorías en el art. 4 específica que el control fiscal es una función pública, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares que manejen fondos públicos.
11. La ley 142 de 1994, reglamenta la prestación de los servicios públicos domiciliarios, en su artículo 62 establece el control social ejercido por los Comités de Control y Vigilancia, integrados por los usuarios.
12. La ley 100 de 1993 de Seguridad Social en el artículo 231 crea las veedurías ciudadanas elegidas popularmente y en su artículo 153, numeral 7, sobre participación social, establece que el Sistema General de Seguridad Social en Salud, estimulará la participación de los usuarios en la organización y control de las instituciones del SGSS. El Gobierno Nacional establecerá los mecanismos de vigilancia de las comunidades sobre las entidades que conforman el sistema. Será obligatoria la participación de los representantes de las comunidades de usuarios en las juntas directivas de las entidades de carácter público.
13. La ley 101 de 1993 sobre el desarrollo agropecuario y pesquero en su artículo 61 crea los Consejos Municipales de Desarrollo Rural, que servirán de instancia superior de concertación entre las autoridades locales, las comunidades locales y las entidades públicas en materia de desarrollo rural.
14. La ley 99 de 1993, crea el Ministerio del Medio Ambiente en sus artículos 4,7, 69, 70, 72, 73, 74 y 77 crea el sistema de intervención ciudadana en los procedimientos administrativos, ambientales, tramite de peticiones, audiencias públicas, acciones de nulidad, derecho a información y acciones de cumplimiento.
15. La ley 24 de 1992 en lo referente a los derechos de los ciudadanos, crea la Defensoría del Pueblo.
16. Ley 388 de 1997 art. 4°, promulga la participación democrática en el ordenamiento territorial.
17. Ley 434 de 1998 por la cual se crea el Consejo Nacional de Paz.
11718. Decreto 1681 de 1997 por el cual se fusiona la Comisión Nacional Ciudadana Para la Lucha Contra la Corrupción a la Comisión Nacional de Moralización.
19. Ley 489 de 1999. Capitulo VIII.
20. Ley 563 del 2000 por la cual se reglamentan las veedurías ciudadanas.
21. Decreto 978 del 9 de junio de 1999, por medio del cual se crean las subcomisiones ciudadana de las Comisión Nacional para la Moralización y la Subcomisión Institucional de la misma Comisión.
22. Decreto 2517 del 16 de diciembre de 1999 por el cual se reglamenta las conformación de los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública.
Por último, dentro de los procesos de control social existen en Colombia como espacio político ciudadano las veedurías ciudadanas, las cuales juegan un papel relevante como espacios de participación ciudadana que regulan los ejercicios administrativos del Estado y que visibilizan los derechos de los ciudadanos y las ciudadanas. La Ley 134, reglamenta la participación en la gestión administrativa que se ejercerá por los particulares y por las organizaciones civiles en los términos de la constitución, y de aquellos que señalen mediante la ley que desarrolle el inciso final del artículo 103 del la Constitución Política y establezcan los procedimientos reglamentarios requeridos para el efecto, los requisitos que deban cumplirse, la definición de las decisiones y materias objeto de la participación, así como de sus excepciones y las entidades en las cuales operarán estos procedimientos.
Según la misma Ley, las organizaciones civiles podrán constituir veedurías ciudadanas o juntas de vigilancia a nivel nacional y en todos los niveles territoriales, con el fin de vigilar la gestión pública, los resultados de la misma y la prestación de los servicios públicos.
La vigilancia podrá ejercerse en aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que en forma total o mayoritaria se empleen los recursos públicos, de acuerdo con la Constitución y la ley que reglamente el artículo 270 de la Constitución.
Según la organización Probidad, el sustento internacional de las veedurías ciudadanas se refiere a que “todas las personas tienen derecho a asociarse libremente con fines ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquier otra índole”. (Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José, ratificado en Colombia por la ley 16 de 1972, art. 16)
Finalmente, estas normas se traducen en la Ley 563 de 2000, que trata en particular acerca de las veedurías ciudadanas, quienes a su vez se enmarcan dentro de los términos de democratización de la Administración Pública, pues todas las entidades y organismos de ésta, tienen la obligación de desarrollar su gestión acorde con los principios de democracia participativa y democratización de la gestión pública. Para ello, podrán realizar todas las acciones necesarias con el objeto de involucrar a los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil en la formulación, ejecución, control y evaluación de la gestión pública.
Entre otras, podrán realizar las siguientes acciones:
1. Convocar audiencias públicas.
2. Incorporar a sus planes de desarrollo y de gestión, las políticas y programas encaminados a fortalecer la participación ciudadana.
3. Difundir y promover los mecanismos de participación y los derechos de los ciudadanos.
4. Incentivar la formación de asociaciones y mecanismos de asociación de intereses para representar a los usuarios y ciudadanos.
5. Apoyar los mecanismos de control social que se constituyan.
6. Aplicar mecanismos que brinden transparencia al ejercicio de la función administrativa.
En conclusión, es cierto, que la formulación de bases jurídicas para el ejercicio del control social, deben tener como sustento una realidad social, un ejercicio empírico. Ejemplo de ello, en Colombia, son las asociaciones de municipios, las asambleas municipales constituyentes, las veedurías ciudadanas temáticas (como ejercicio de control sobre las regalías provenientes de la explotación del suelo; o bien, las ejercidas sobre proyectos de infraestructura social, entre otras), incluso al interior de los partidos políticos, los llamados órganos de control y vigilancia. Todas estas realidades, han tratado de mantener una disminución en el acceso a los recursos políticos diferenciados.
Para finalizar, uno de los principales retos de la sociedad colombiana actual, es transformar los canales de comunicación permanente entre el estado, la sociedad civil y los partidos políticos, de tal manera que las alianzas entre ellos, no tengan como objetivo, consciente o no, la cooptación de un actor sobre el otro.
Control social
El concepto de política, presenta diversas definiciones, según la disciplina que la aborde y según el contexto socio cultural en el cual se desarrolle, generando de esta manera, múltiples interpretaciones de la realidad social y de las acciones que determinados grupos humanos realizan para la búsqueda de la satisfacción de sus necesidades e intereses.
De igual manera, resulta importante y casi imposible, no asociar dicho concepto con el de poder, pues la unión de ambos resulta en una interesante posibilidad humana de dominación y representación.
La política, ha sido concebida como una pluralidad de centros de poder y las relaciones existentes entre ellos, y estas son consideradas esencialmente como relaciones de fuerza, unas veces permanentes, otras variables, modeladas por episodios de resistencia y rendimiento, de rebelión y sumisión, la idea de política que viene delineada es la que se refiere a la de un conflicto, más aún del conflicto extremo, incorregible o antagonista cuyo éxito no coincide jamás con una verdadera solución, con una superación de la contradicción original, sino con el cristalizarse de ésta en la forma de imposición. La idea entonces de política que aquí se dilucida, es la de un orden colectivo, de una organización de la convivencia mediante reglas o normas imperativas emanadas del poder que “representa” la misma colectividad, y que impide la disgregación oponiéndose al resurgimiento de conflictos extremos .
Diríamos entonces, que la política es la actividad a través de la cual los grupos humanos toman decisiones colectivas e individuales para satisfacer sus intereses y/o necesidades. Esta concepción congrega una importante cantidad de actividades que deberían considerarse como políticas, desde las realizadas por una familia, o por un grupo de universitarios y estudiantes de secundaria, o en el contexto internacional, la realizada por un grupo de países para buscar beneficios comunes según las acciones planteadas.
Para el presente trabajo asumimos la anterior definición de política, centrándonos en un lugar exclusivo donde ésta se desarrolla: El Estado, entendido como aquella institución que recaba para sí, con éxito, el monopolio de la violencia legítima dentro de un territorio. No obstante es muy importante retener desde un principio que la política es una actividad que subyace y excede el marco estatal .
Ahora bien, esta definición de Estado, no prejuzga en sí misma cómo se toman decisiones colectivas, que bien pueden tomarse por consenso, por mayoría, democráticamente, por la violencia, por la fuerza, por la instancia más autorizada, entre otras. Es decir, esta definición nos permitiría hablar de diferentes estilos para abordar y realizar acciones desde la política, y serán determinadas según el contexto histórico desde donde se analicen.
Michael Foucault afirma, que los estados modernos desarrollan dos tendencias que enmarcan el nuevo orden interno y el control social, para superar su crisis y ejercer presencia permanente en todo el territorio, a saber:
La primera tendencia, acentuando el autoritarismo y la fuerza: la fascista, en donde el aparato estatal no puede ya asegurar el cumplimiento de sus funciones, más que a condición de dotarse así misma de un partido omnipresente, por encima de las leyes y fuera del derecho y que hace reinar el terror al lado del Estado, en sus mallas y en el propio aparato estatal.
La segunda tendencia, es más estratégica y consiste en la priorización del orden. Se presenta como un desinterés por parte del Estado por un cierto número de cosas, de problemas y de pequeños detalles hacia los cuales, hasta ahora, les dedicaba especial atención. El Estado no se halla en condiciones sociales, ni económicas, de ejercer poder omnipresente, puntilloso y costoso. Está obligado a economizar su propio ejercicio del poder.
En América Latina, ese modelo de Estado ha sufrido permanentes cambios, particularmente en las dos últimas décadas. Lo anterior se debe al surgimiento de un modelo ideológico que prioriza las individualidades de los seres humanos por encima de una colectividad que ha cumplido con la función de cuestionar el Estado y a la misma actividad política, tales como las instancias generales de representación, transformación y coordinación de determinada sociedad.
En este contexto de transformación de las sociedades, emergen cambios profundos de la política . Es así que, como respuesta a los cambios sociopolíticos, económicos y culturales que se manifiestan con la globalización, entre ellos, la competitividad, la reestructuración económica, los cambios en el mercado de trabajo, en la estructura de la población, en los modelos de la vida familiar, en las políticas del Estado sobre el empleo y la seguridad social, y sobretodo, en los cambios en la madurez institucional del estado de bienestar, en la actualidad se considera lo político desde una perspectiva mucho más amplia .
Esto quiere decir que los espacios de poder se han multiplicado y han dado paso a que las relaciones de éste se abran a la sociedad. Lo político se define actualmente de forma que pueda abarcar otras áreas de la vida social tales como el género, la etnia, el territorio, o la clase.
Por otro lado, en términos de espacio social, bajo este nuevo modelo ideológico, se encuentra en entredicho la centralidad de la política. La nueva diversidad estructural pone en jaque la función integradora de la política que pierde fuerza como vértice ordenador de la sociedad. En la medida en que una coordinación poli céntrica acota el ámbito de la política como instancia coordinadora de los procesos sociales, queda por redefinir no sólo el lugar, sino el valor mismo de la política, cuestionando por demás el ritmo del desarrollo social.
Este enfoque poli céntrico de generación de políticas públicas y de conceptualización de la política, tiende a considerar que las democracias liberales confían demasiado en que los individuos y los grupos articulen y representen sus propios intereses y valores en el sistema político. Es decir, que este tipo de procesos de toma de decisiones, por lo general de carácter público, es demasiado lento e incrementalista para responder a las crisis generales de la sociedad.
Además de lo anterior, se presenta también la informalidad de la política, en tanto los Estados se encuentran enfrentados a nuevos retos para lograr procesar y conducir las permanentes demandas sociales. El escaso tiempo de consenso entre los diferentes actores sociales y económicos, la débil cultura de planificación y seguimiento de las políticas públicas, hacen que los procesos políticos gocen de una corta vida de legitimidad, conduciendo así a la informalidad mencionada inicialmente.
En ese orden de ideas, los partidos y sistemas políticos en la mayoría de los países latinoamericanos, no ofrecen como antes, una claridad ideológica, como una apuesta diferenciada para resolver los problemas sociales, ni una estructura democrática interna que permita la confluencia de intereses y demandas ciudadanas. Lo anterior sucede a pesar de las transformaciones estatales que permiten, por ejemplo, a través de la descentralización de funciones, lograr que los ciudadanos y ciudadanas por medio de sus facciones partidistas locales y regionales, determinen la manera cómo se debe conducir y adecuar el territorio a las necesidades de quienes lo habitan.
En ese sentido, Enzo Faletto, asegura que en el plano social el problema más grave de los países latinoamericanos es la crisis de sus formas de integración interna. Esta se expresa en un alto grado de inequidad social, no solamente manifiesta en términos de diferencias en la distribución del ingreso, sino en profundas diferencias de modos de vida y en la ausencia de valores compartidos que constituyen principios de identidad nacional .
Por lo tanto, en este nuevo Estado latinoamericano, y dadas las influencias de las visiones mercado céntricas del desarrollo, las políticas sociales han tendido a definirse en términos de satisfacción de necesidades que son tanto de orden material como también cultural y político. Estas necesidades se consideran como fines últimos en función de los cuales debería orientarse la actividad productiva de bienes y servicios. La determinación de las necesidades es un intento de responder a la pregunta de para qué se consideran necesarios ciertos avances en el campo de la producción de bienes sino no están reflejados en la política social, ni en el interés de la mayoría de la población de un país.
Es un hecho que el nivel de necesidades a satisfacer varía históricamente, sin embargo se considera que deberían tener prioridad aquellas que se denominan necesidades básicas, siendo la meta que toda población del país logre satisfacerlas. Bajo esta perspectiva, el Estado debe garantizar la vigencia de un orden institucional que haga posible la permanente concertación de los diversos intereses que se expresan en la sociedad, generalmente, a través de mecanismos de participación en el ejercicio y determinación del poder y el rumbo estatal, principalmente en lo que hace referencia con la definición de una política social de carácter público.
Ahora bien, la política social por lo general, ha sido abordada desde dos concepciones. En primer lugar, como aquella en que el desarrollo social se concibe como un subproducto del desarrollo económico, por lo tanto existe una interdependencia entre ambos, una vez que son formuladas desde el Estado, quien a su vez, propone como bandera para garantizar su existencia, la estimulación del crecimiento económico, la reducción del déficit fiscal y la generación permanente de empleo productivo.
Complementario a esa primera concepción, el Estado ha entendido que no es posible dejar a un lado los elementos asistenciales de dicha política, en tanto diseña programas, fondos sociales y mecanismos de cooperación internacional, que acompañen a los sectores más vulnerables en el suministro y satisfacción de sus necesidades básicas insatisfechas, y en el acercamiento a la gestión pública local.
En segundo lugar, las políticas sociales son inspiradas en la noción del Estado mínimo , según el cual éste debe fungir únicamente como garante de las libertades individuales y de la iniciativa privada, y en el supuesto de que el mercado debe operar como mecanismo regulador de la economía y de la vida social. El modelo parte de una severa crítica al Estado intervencionista y a la política social asistencialista, dado que ésta generaba en los sectores más desfavorecidos de la sociedad, una cultura de la dependencia y la pasividad, en medio de una rampante corrupción y una permanente practica política clientelista.
A pesar de estas marcadas diferencias, es claro que actualmente en América Latina, dichas discusiones y planteamientos teóricos se desplazan como ideología o como modelo imperativo, según el régimen de gobierno y/o las prioridades en la agenda internacional.
Para el caso específico de la generación de mecanismos, actitudes y acciones ciudadanas para el ejercicio de Control Social a la gestión pública particularmente, es necesario entender que la política social es una política de fortalecimiento de la ciudadanía social, cuyo núcleo es la reivindicación de los derechos sociales, la cooperación, la participación y el rescate y fortalecimiento de la esfera pública.
El ejercicio de los derechos, en particular de los derechos económicos y sociales, es una dimensión del concepto de ciudadanía pero no lo agota allí. Hoy día se habla del ciudadano activo y virtuoso, es decir, aquel que adquiere un compromiso con la sociedad y con el Estado y, a través de él, contribuye a la consolidación de la democracia.
El ciudadano virtuoso es aquel que mantiene un vínculo de identidad con su comunidad local y nacional; que reconoce la existencia de otros ciudadanos diferentes a él, con quienes debe trabajar para promover el bienestar colectivo; que se autorregula y se siente responsable de las consecuencias de sus actos sobre el entorno .
Dicho enfoque propone avances y retos significativos en la promoción de la ciudadanía y en la responsabilización de cada actor o individuo, en velar por el interés general y en tener conciencia de que sus acciones individuales, afectan de una u otra manera a quienes les rodean; es decir, al mismo tiempo pueden sancionar acciones públicas, así como estar expuestos a ser sancionados públicamente.
En este sentido, J. Habermas pone en evidencia el hecho de que el medio a través del cual los ciudadanos podrían hacer valer su derecho a autodeterminarse se encuentra arraigado en la noción de soberanía popular. Por lo tanto, la idea de autonomía pública y de soberanía popular, se hace válida en el medio que proporciona el derecho. Para que exista ese medio, ese código, antes de que la idea de auto legislación pueda concebirse, es necesario que previamente se haya creado la dignidad de personas jurídicas, que como portadoras de derechos privados son portadoras de una asociación voluntaria de ciudadanos. Sin estos derechos previos no es concebible el medio necesario para que la idea de autonomía pública se fortalezca y se reclame. Se demuestra de esta manera conexión entre autodeterminación, promoción de acciones políticas y libertades privadas.
Dicha conexión se hace imperiosa en la medida en que tanto la autodeterminación, como la promoción de acciones políticas y las libertades privadas juegan un papel preponderante cuando de manera colectiva, se diseñan las agendas públicas, se visibilizan las diferencias y, promueven virtudes de un determinado grupo o individuo.
Según J. Rawls, las virtudes políticas de la actitud pluralista, de la confianza en el diálogo y de un fuerte sentido de imparcialidad, caracterizan al buen ciudadano en un Estado democrático. La disposición para escuchar a los demás y actuar con mentalidad de imparcialidad, de apego a lo justo, al decidir cuándo hacer los ajustes, razonablemente, para conciliar sus propios puntos de vista con sus conciudadanos, da cumplimiento a las virtudes de la civilidad .
Entre tanto, nuestra postura es la de entender las acciones del Control Social ciudadano, desde las condiciones estatales de la política democrática, la cual tiene que ver no sólo con quién y cómo se decide, sino igualmente con la forma en que está organizada determinada sociedad y la manera cómo se concibe y percibe la intervención política en la vida social.
En el caso colombiano, la transformación de la política, del Estado y de las relaciones de la sociedad, permitieron un ingreso del ciudadano a los asuntos públicos, entre ellos a ejercer el control social y la planificación de su territorio, a partir de nuevas reglas de juego.
Esas reglas de juego fueron inicialmente concebidas y emanadas por un lado, debido al desgaste del sistema y el régimen político, que no representaba los intereses de múltiples de los ciudadanos tanto de los sectores rurales como urbanos del país, y por otro lado, debido al ejercicio democrático de concreción de intereses y visiones, en la Constitución Política de 1991.
Sin embargo, la promulgación de dicha Constitución Política, era tan solo un paso en la idea de democratización de la sociedad colombiana, pues lo importante era lograr el tránsito en el cual la democracia formal se concretiza, la democracia política se extiende a todos los sectores de la sociedad y la democracia representativa se complemente con mecanismos de democracia directa.
Fabio E. Velásquez C , asume que en un sistema de democracia representativa, las decisiones que afectan a la colectividad no son tomadas directamente por quienes forman parte de ella, sino por personas elegidas para tal fin. Dos rasgos caracterizan la representación: de un lado los elegidos, al asumir su función, entienden que gozan de la confianza de sus electores, por lo cual no se sienten responsables entre ellos. Actúan en consecuencia como fiduciarios. De otro, su condición de representantes los liga a la tutela de los intereses generales del conjunto de la sociedad y no de intereses particulares de grupos determinados.
El modelo de democracia directa recupera el principio de la participación de los asociados en la toma de decisiones, y que tiene como punto de referencia el modelo clásico de democracia griega. En su forma pura, la democracia directa supone que todas las decisiones son tomadas por todos los ciudadanos.
Finalmente, para ejemplificar esta idea democrática de Control social en el caso colombiano, el maestro Estanislao Zuleta aseguraba, que la idea de una apertura democrática es un concepto de la sociedad:
Que la gente pueda opinar no es suficiente, que pueda actuar es necesario, y que pueda actuar en aquello que le interesa, en su comunidad, en su barrio, en su municipio. Pero para poder actuar tiene que tener bases, instrumentos culturales y materiales; la creación de un mundo de instrumentos colectivos, es la apertura democrática.
En conclusión, la idea de democracia, y especialmente su modelo representativo, a través del cual determinados grupos de ciudadanos que visibilizan su idea de futuro y su manera de controlarlo, es hoy por hoy, una búsqueda permanente de todos los gobiernos de la región latinoamericana, no sólo presentando las bases jurídicas para tal fin, sino a su vez, respetando los diversos espacios y mecanismos de discusión y aprobación sobre el llamado desarrollo social; fundamento para el mantenimiento de una verdadera democracia.
También es cierto, que en la misma línea de fortalecimiento de la democracia está la idea de modernización de los partidos políticos, como espacios de representación de intereses, y de concreción de ideas colectivas de desarrollo. Son también ellos, no sólo desde la posibilidad de control político de los gobiernos de turno, sino también y muy importante, desde la misma formación política de ciudadanos, los que concretan la idea de futuro y progreso.
De igual manera, resulta importante y casi imposible, no asociar dicho concepto con el de poder, pues la unión de ambos resulta en una interesante posibilidad humana de dominación y representación.
La política, ha sido concebida como una pluralidad de centros de poder y las relaciones existentes entre ellos, y estas son consideradas esencialmente como relaciones de fuerza, unas veces permanentes, otras variables, modeladas por episodios de resistencia y rendimiento, de rebelión y sumisión, la idea de política que viene delineada es la que se refiere a la de un conflicto, más aún del conflicto extremo, incorregible o antagonista cuyo éxito no coincide jamás con una verdadera solución, con una superación de la contradicción original, sino con el cristalizarse de ésta en la forma de imposición. La idea entonces de política que aquí se dilucida, es la de un orden colectivo, de una organización de la convivencia mediante reglas o normas imperativas emanadas del poder que “representa” la misma colectividad, y que impide la disgregación oponiéndose al resurgimiento de conflictos extremos .
Diríamos entonces, que la política es la actividad a través de la cual los grupos humanos toman decisiones colectivas e individuales para satisfacer sus intereses y/o necesidades. Esta concepción congrega una importante cantidad de actividades que deberían considerarse como políticas, desde las realizadas por una familia, o por un grupo de universitarios y estudiantes de secundaria, o en el contexto internacional, la realizada por un grupo de países para buscar beneficios comunes según las acciones planteadas.
Para el presente trabajo asumimos la anterior definición de política, centrándonos en un lugar exclusivo donde ésta se desarrolla: El Estado, entendido como aquella institución que recaba para sí, con éxito, el monopolio de la violencia legítima dentro de un territorio. No obstante es muy importante retener desde un principio que la política es una actividad que subyace y excede el marco estatal .
Ahora bien, esta definición de Estado, no prejuzga en sí misma cómo se toman decisiones colectivas, que bien pueden tomarse por consenso, por mayoría, democráticamente, por la violencia, por la fuerza, por la instancia más autorizada, entre otras. Es decir, esta definición nos permitiría hablar de diferentes estilos para abordar y realizar acciones desde la política, y serán determinadas según el contexto histórico desde donde se analicen.
Michael Foucault afirma, que los estados modernos desarrollan dos tendencias que enmarcan el nuevo orden interno y el control social, para superar su crisis y ejercer presencia permanente en todo el territorio, a saber:
La primera tendencia, acentuando el autoritarismo y la fuerza: la fascista, en donde el aparato estatal no puede ya asegurar el cumplimiento de sus funciones, más que a condición de dotarse así misma de un partido omnipresente, por encima de las leyes y fuera del derecho y que hace reinar el terror al lado del Estado, en sus mallas y en el propio aparato estatal.
La segunda tendencia, es más estratégica y consiste en la priorización del orden. Se presenta como un desinterés por parte del Estado por un cierto número de cosas, de problemas y de pequeños detalles hacia los cuales, hasta ahora, les dedicaba especial atención. El Estado no se halla en condiciones sociales, ni económicas, de ejercer poder omnipresente, puntilloso y costoso. Está obligado a economizar su propio ejercicio del poder.
En América Latina, ese modelo de Estado ha sufrido permanentes cambios, particularmente en las dos últimas décadas. Lo anterior se debe al surgimiento de un modelo ideológico que prioriza las individualidades de los seres humanos por encima de una colectividad que ha cumplido con la función de cuestionar el Estado y a la misma actividad política, tales como las instancias generales de representación, transformación y coordinación de determinada sociedad.
En este contexto de transformación de las sociedades, emergen cambios profundos de la política . Es así que, como respuesta a los cambios sociopolíticos, económicos y culturales que se manifiestan con la globalización, entre ellos, la competitividad, la reestructuración económica, los cambios en el mercado de trabajo, en la estructura de la población, en los modelos de la vida familiar, en las políticas del Estado sobre el empleo y la seguridad social, y sobretodo, en los cambios en la madurez institucional del estado de bienestar, en la actualidad se considera lo político desde una perspectiva mucho más amplia .
Esto quiere decir que los espacios de poder se han multiplicado y han dado paso a que las relaciones de éste se abran a la sociedad. Lo político se define actualmente de forma que pueda abarcar otras áreas de la vida social tales como el género, la etnia, el territorio, o la clase.
Por otro lado, en términos de espacio social, bajo este nuevo modelo ideológico, se encuentra en entredicho la centralidad de la política. La nueva diversidad estructural pone en jaque la función integradora de la política que pierde fuerza como vértice ordenador de la sociedad. En la medida en que una coordinación poli céntrica acota el ámbito de la política como instancia coordinadora de los procesos sociales, queda por redefinir no sólo el lugar, sino el valor mismo de la política, cuestionando por demás el ritmo del desarrollo social.
Este enfoque poli céntrico de generación de políticas públicas y de conceptualización de la política, tiende a considerar que las democracias liberales confían demasiado en que los individuos y los grupos articulen y representen sus propios intereses y valores en el sistema político. Es decir, que este tipo de procesos de toma de decisiones, por lo general de carácter público, es demasiado lento e incrementalista para responder a las crisis generales de la sociedad.
Además de lo anterior, se presenta también la informalidad de la política, en tanto los Estados se encuentran enfrentados a nuevos retos para lograr procesar y conducir las permanentes demandas sociales. El escaso tiempo de consenso entre los diferentes actores sociales y económicos, la débil cultura de planificación y seguimiento de las políticas públicas, hacen que los procesos políticos gocen de una corta vida de legitimidad, conduciendo así a la informalidad mencionada inicialmente.
En ese orden de ideas, los partidos y sistemas políticos en la mayoría de los países latinoamericanos, no ofrecen como antes, una claridad ideológica, como una apuesta diferenciada para resolver los problemas sociales, ni una estructura democrática interna que permita la confluencia de intereses y demandas ciudadanas. Lo anterior sucede a pesar de las transformaciones estatales que permiten, por ejemplo, a través de la descentralización de funciones, lograr que los ciudadanos y ciudadanas por medio de sus facciones partidistas locales y regionales, determinen la manera cómo se debe conducir y adecuar el territorio a las necesidades de quienes lo habitan.
En ese sentido, Enzo Faletto, asegura que en el plano social el problema más grave de los países latinoamericanos es la crisis de sus formas de integración interna. Esta se expresa en un alto grado de inequidad social, no solamente manifiesta en términos de diferencias en la distribución del ingreso, sino en profundas diferencias de modos de vida y en la ausencia de valores compartidos que constituyen principios de identidad nacional .
Por lo tanto, en este nuevo Estado latinoamericano, y dadas las influencias de las visiones mercado céntricas del desarrollo, las políticas sociales han tendido a definirse en términos de satisfacción de necesidades que son tanto de orden material como también cultural y político. Estas necesidades se consideran como fines últimos en función de los cuales debería orientarse la actividad productiva de bienes y servicios. La determinación de las necesidades es un intento de responder a la pregunta de para qué se consideran necesarios ciertos avances en el campo de la producción de bienes sino no están reflejados en la política social, ni en el interés de la mayoría de la población de un país.
Es un hecho que el nivel de necesidades a satisfacer varía históricamente, sin embargo se considera que deberían tener prioridad aquellas que se denominan necesidades básicas, siendo la meta que toda población del país logre satisfacerlas. Bajo esta perspectiva, el Estado debe garantizar la vigencia de un orden institucional que haga posible la permanente concertación de los diversos intereses que se expresan en la sociedad, generalmente, a través de mecanismos de participación en el ejercicio y determinación del poder y el rumbo estatal, principalmente en lo que hace referencia con la definición de una política social de carácter público.
Ahora bien, la política social por lo general, ha sido abordada desde dos concepciones. En primer lugar, como aquella en que el desarrollo social se concibe como un subproducto del desarrollo económico, por lo tanto existe una interdependencia entre ambos, una vez que son formuladas desde el Estado, quien a su vez, propone como bandera para garantizar su existencia, la estimulación del crecimiento económico, la reducción del déficit fiscal y la generación permanente de empleo productivo.
Complementario a esa primera concepción, el Estado ha entendido que no es posible dejar a un lado los elementos asistenciales de dicha política, en tanto diseña programas, fondos sociales y mecanismos de cooperación internacional, que acompañen a los sectores más vulnerables en el suministro y satisfacción de sus necesidades básicas insatisfechas, y en el acercamiento a la gestión pública local.
En segundo lugar, las políticas sociales son inspiradas en la noción del Estado mínimo , según el cual éste debe fungir únicamente como garante de las libertades individuales y de la iniciativa privada, y en el supuesto de que el mercado debe operar como mecanismo regulador de la economía y de la vida social. El modelo parte de una severa crítica al Estado intervencionista y a la política social asistencialista, dado que ésta generaba en los sectores más desfavorecidos de la sociedad, una cultura de la dependencia y la pasividad, en medio de una rampante corrupción y una permanente practica política clientelista.
A pesar de estas marcadas diferencias, es claro que actualmente en América Latina, dichas discusiones y planteamientos teóricos se desplazan como ideología o como modelo imperativo, según el régimen de gobierno y/o las prioridades en la agenda internacional.
Para el caso específico de la generación de mecanismos, actitudes y acciones ciudadanas para el ejercicio de Control Social a la gestión pública particularmente, es necesario entender que la política social es una política de fortalecimiento de la ciudadanía social, cuyo núcleo es la reivindicación de los derechos sociales, la cooperación, la participación y el rescate y fortalecimiento de la esfera pública.
El ejercicio de los derechos, en particular de los derechos económicos y sociales, es una dimensión del concepto de ciudadanía pero no lo agota allí. Hoy día se habla del ciudadano activo y virtuoso, es decir, aquel que adquiere un compromiso con la sociedad y con el Estado y, a través de él, contribuye a la consolidación de la democracia.
El ciudadano virtuoso es aquel que mantiene un vínculo de identidad con su comunidad local y nacional; que reconoce la existencia de otros ciudadanos diferentes a él, con quienes debe trabajar para promover el bienestar colectivo; que se autorregula y se siente responsable de las consecuencias de sus actos sobre el entorno .
Dicho enfoque propone avances y retos significativos en la promoción de la ciudadanía y en la responsabilización de cada actor o individuo, en velar por el interés general y en tener conciencia de que sus acciones individuales, afectan de una u otra manera a quienes les rodean; es decir, al mismo tiempo pueden sancionar acciones públicas, así como estar expuestos a ser sancionados públicamente.
En este sentido, J. Habermas pone en evidencia el hecho de que el medio a través del cual los ciudadanos podrían hacer valer su derecho a autodeterminarse se encuentra arraigado en la noción de soberanía popular. Por lo tanto, la idea de autonomía pública y de soberanía popular, se hace válida en el medio que proporciona el derecho. Para que exista ese medio, ese código, antes de que la idea de auto legislación pueda concebirse, es necesario que previamente se haya creado la dignidad de personas jurídicas, que como portadoras de derechos privados son portadoras de una asociación voluntaria de ciudadanos. Sin estos derechos previos no es concebible el medio necesario para que la idea de autonomía pública se fortalezca y se reclame. Se demuestra de esta manera conexión entre autodeterminación, promoción de acciones políticas y libertades privadas.
Dicha conexión se hace imperiosa en la medida en que tanto la autodeterminación, como la promoción de acciones políticas y las libertades privadas juegan un papel preponderante cuando de manera colectiva, se diseñan las agendas públicas, se visibilizan las diferencias y, promueven virtudes de un determinado grupo o individuo.
Según J. Rawls, las virtudes políticas de la actitud pluralista, de la confianza en el diálogo y de un fuerte sentido de imparcialidad, caracterizan al buen ciudadano en un Estado democrático. La disposición para escuchar a los demás y actuar con mentalidad de imparcialidad, de apego a lo justo, al decidir cuándo hacer los ajustes, razonablemente, para conciliar sus propios puntos de vista con sus conciudadanos, da cumplimiento a las virtudes de la civilidad .
Entre tanto, nuestra postura es la de entender las acciones del Control Social ciudadano, desde las condiciones estatales de la política democrática, la cual tiene que ver no sólo con quién y cómo se decide, sino igualmente con la forma en que está organizada determinada sociedad y la manera cómo se concibe y percibe la intervención política en la vida social.
En el caso colombiano, la transformación de la política, del Estado y de las relaciones de la sociedad, permitieron un ingreso del ciudadano a los asuntos públicos, entre ellos a ejercer el control social y la planificación de su territorio, a partir de nuevas reglas de juego.
Esas reglas de juego fueron inicialmente concebidas y emanadas por un lado, debido al desgaste del sistema y el régimen político, que no representaba los intereses de múltiples de los ciudadanos tanto de los sectores rurales como urbanos del país, y por otro lado, debido al ejercicio democrático de concreción de intereses y visiones, en la Constitución Política de 1991.
Sin embargo, la promulgación de dicha Constitución Política, era tan solo un paso en la idea de democratización de la sociedad colombiana, pues lo importante era lograr el tránsito en el cual la democracia formal se concretiza, la democracia política se extiende a todos los sectores de la sociedad y la democracia representativa se complemente con mecanismos de democracia directa.
Fabio E. Velásquez C , asume que en un sistema de democracia representativa, las decisiones que afectan a la colectividad no son tomadas directamente por quienes forman parte de ella, sino por personas elegidas para tal fin. Dos rasgos caracterizan la representación: de un lado los elegidos, al asumir su función, entienden que gozan de la confianza de sus electores, por lo cual no se sienten responsables entre ellos. Actúan en consecuencia como fiduciarios. De otro, su condición de representantes los liga a la tutela de los intereses generales del conjunto de la sociedad y no de intereses particulares de grupos determinados.
El modelo de democracia directa recupera el principio de la participación de los asociados en la toma de decisiones, y que tiene como punto de referencia el modelo clásico de democracia griega. En su forma pura, la democracia directa supone que todas las decisiones son tomadas por todos los ciudadanos.
Finalmente, para ejemplificar esta idea democrática de Control social en el caso colombiano, el maestro Estanislao Zuleta aseguraba, que la idea de una apertura democrática es un concepto de la sociedad:
Que la gente pueda opinar no es suficiente, que pueda actuar es necesario, y que pueda actuar en aquello que le interesa, en su comunidad, en su barrio, en su municipio. Pero para poder actuar tiene que tener bases, instrumentos culturales y materiales; la creación de un mundo de instrumentos colectivos, es la apertura democrática.
En conclusión, la idea de democracia, y especialmente su modelo representativo, a través del cual determinados grupos de ciudadanos que visibilizan su idea de futuro y su manera de controlarlo, es hoy por hoy, una búsqueda permanente de todos los gobiernos de la región latinoamericana, no sólo presentando las bases jurídicas para tal fin, sino a su vez, respetando los diversos espacios y mecanismos de discusión y aprobación sobre el llamado desarrollo social; fundamento para el mantenimiento de una verdadera democracia.
También es cierto, que en la misma línea de fortalecimiento de la democracia está la idea de modernización de los partidos políticos, como espacios de representación de intereses, y de concreción de ideas colectivas de desarrollo. Son también ellos, no sólo desde la posibilidad de control político de los gobiernos de turno, sino también y muy importante, desde la misma formación política de ciudadanos, los que concretan la idea de futuro y progreso.
Planeación Participativa como estrategia para ejercer el control social ciudadano.
Planeación Participativa como estrategia para ejercer el control social ciudadano.
El Nuevo escenario Territorial.
A comienzos de los 90, la sociedad colombiana ha dado un viraje profundo en su trama y en su constitución, así como en las prácticas de legitimación de las distintas Instituciones.
Un profundo desencanto frente a la modernidad, la pérdida de las utopías de cambio social a través de la movilización de masas, vuelven a la ciudadanía más apática, si se mira desde el orden de los grandes proyectos, y más afecta a la lucha por la supervivencia cotidiana, por los espacios de lo pequeño y lo práctico. La cultura de la sociedad civil integra así nuevos elementos democrático-liberales, revaloriza lo institucional, de las mediaciones y del pluralismo sobre el anterior énfasis en lo social.
Una crisis de representatividad se hace patente: los ciudadanos ya no creen en la política como medio de resolución de sus necesidades de equidad y progreso, y caen sólidas instituciones como sindicatos, partidos políticos y gobernantes.
La "afiliación", se da en otros ámbitos diferentes a los tradicionales: en el plano de lo individual y privado, en el plano de los pequeños proyectos, presupuestos que permiten pensar lo cotidiano, los espacios de lo que realmente se puede hacer con los recursos existentes, de alguna manera las utopías se revalúan.
El antiguo modelo de militancia de los ´70, cuyo rasgo más distintivo era la inserción del militante en barrios y fábricas con el propósito de reclutar cuadros, ya no existe. Ahora la militancia es más doméstica y específica: la gente se reúne para resolver problemas concretos. Los asentamientos, los centros vecinales, las comisiones de fomento y las cooperativas de vivienda, entre tantos otros grupos que surgen espontáneamente, son una clara muestra de que la política ha adquirido nuevas formas, y, en especial, límites .
Hay falta de expectativas respecto de la política, que aparece como un mal menor, donde los representantes parecen sólo reparar en sí mismos y en sus negocios particulares. Lo cual, así mismo, como un alud, desacredita más y más el ámbito político y de la función pública, convirtiéndolo en el lugar de los corruptos inmorales. Y como se ve, la dirección de la participación se dirige a otras formas asociativas, más vinculadas con lo socio-cultural (movimientos sociales, organizaciones no gubernamentales y sobre aspectos puntuales).
Así, la nueva modernización constituye lazos más débiles entre Sociedad civil y Estado, favoreciendo una cultura más pragmática e individualista. A la vez que las representaciones sociales sobre sindicatos y partidos políticos se deterioran y se desagregan los grupos nucleados a su alrededor, nuevas pertenencias y sentidos cobran lugar: aparecen movimientos sociales o territoriales que crean un nuevo entramado social, las ONG´s (Organizaciones No Gubernamentales), como una nueva forma de mediación entre el individuo y el Estado.
A través de proporcionar apoyo a las organizaciones de base desde una perspectiva no asistencial sino de desarrollo y promoción, de la resolución de necesidades básicas a partir de las propias capacidades de los actores implicados –frecuentemente a nivel barrial-, estas organizaciones conquistan un espacio propio acentuando la tendencia a dejar de girar alrededor del poder central del Estado –produciendo un cambio en el lazo social: allí donde anteriormente se ha privilegiado el grupo, la autonomía y la unidad, ahora va a privilegiarse al individuo, la autonomía y la diversidad- para comenzar a ocuparse de las problemáticas que circulan en las bases de la sociedad.
De alguna manera, estas organizaciones territoriales o locales van constituyendo un nuevo esquema de relación con el Estado y entre la misma sociedad, para no sólo demandar propuestas de asistencia social, sino también para involucrarse en el proceso de diseño de una política pública que represente los diversos y particulares intereses.
En muchas ocasiones de maduración de estos procesos locales de gestión social, se configuran procesos de articulación mayores a través de lo que se denomina redes sociales, las cuales se convierten en estructuras institucionales más, en los cuales se congregan proyectos de carácter más regional en lo territorial, más eficiente en la utilización y articulación de recursos financieros, y más legítimos y representativos en cuanto a los procesos de repolitización de la sociedad.
Esta repolitización, analiza los nuevos procesos de globalización social, económica y cultural, y verifica la pertinencia de los nuevos negocios locales que buscan proveer empleo a la gente local, aumentar los impuestos locales para mantener la infraestructura pública y para la provisión de los servicios públicos y sociales, y desarrollar mayores niveles de participación en la vida comunitaria, compitiendo justamente con negocios similares en mercados que no tienen elementos dominantes.
Lo que existen son opciones, no tanto alternativas, a la economía capitalista. No obstante, en vez de exclamar pasivamente que no existe ninguna otra alternativa, se tiene que reconocer que se puede tener el control y la influencia para dar forma al futuro, a través de acciones, ideas y la política.
En este punto la sociedad civil solicita fortalecer y profundizar los modelos de descentralización político administrativa, como una manera que permita contrarrestar el nuevo modelo económico, promoviendo la gestión de proyectos de desarrollo con una fuerte base comunitaria, que generan oportunidades de acceso a los recursos por parte de los excluidos y que fortalecen su responsabilidad para evaluar sus propias necesidades prioritamente por sobre sus deseos o preferencias, utilizando otros medios que eleven las condiciones de vida, estableciendo empresas que puedan proveer los servicios públicos proporcionados localmente a los ciudadanos o consumidores, y proporcionando también oportunidades para involucrarse y para responsabilizarse mediante mecanismos de competencia y colaboración.
Para el caso colombiano, este proceso de descentralización ha estado acompañado de la importancia y aplicación de teorías relacionadas con la organización del Estado, que necesariamente, no corresponden con las características de organización y concepción del Estado en Colombia.
Es evidente que algunas de las teorías presentan tensiones entre sí. A manera de ejemplo, resulta poco compatible y por tanto genera resultados diferentes a los esperados u obtenidos en otros países, un sistema de aseguramiento en salud bajo un esquema de aseguradores privados y prestadores mixtos, y una distribución de funciones en materia de prestación entre los diferentes niveles territoriales de gobierno, mezclando una descentralización hacia el mercado con una posible descentralización por devolución de diseño exclusivamente estatal .
A pesar de ello, el gobierno local tiene un papel crucial en las negociaciones de un nuevo esquema social entre el Estado, el mercado y la sociedad civil. Los defensores de las ONG’s contraponen el poder local al poder estatal argumentando que éste se encuentra distante y con intereses distintos al de sus ciudadanos. Es además autónomo, arbitrario y ejercido por una clase dominante y explotadora. El poder local, sostienen, responde directamente a la ciudadanía porque está más cerca. Estos argumentos justifican las acciones de las organizaciones no gubernamentales como intermediarios entre los organismos multinacionales y organizaciones transnacionales patrocinadores, y los gobiernos locales afectos al libre mercado para fortalecer los gobiernos neoliberales.
El gobierno local está involucrándose cada vez más en un fuerte y persistente apego al concepto de autosuficiencia y autonomía. El gobierno local ha sido relegado a una política de descentralización que limita la reforma del Estado y a ser los ejecutores de políticas y decisiones que se toman en otros niveles del centro del Estado.
La reconstrucción territorial que privilegia al gobierno local en la determinación autónoma de espacios de decisión pública de abajo hacia arriba, tiene que promover la corresponsabilidad de las competencias en la gestión pública en los diferentes niveles de gobierno y en la concertación de proyectos conjuntos de desarrollo entre los sectores público y privado.
Los gobiernos locales constituyen las instancias más próximas a la ciudadanía y tienen una función importante como agentes del desarrollo económico y social de las localidades en la dinámica de una economía globalizada. El nuevo gobierno local, de acuerdo a la Unión Iberoamericana de Municipalistas (DHIAL, 2001), "reivindica el trabajo en equipo, visión y estrategias conjuntas, democracia de deliberación, participación ciudadana, fortalecimiento de las capacidades del gobierno local para abordar los problemas de desarrollo, el rescate de la metodología de la planificación popular y de seguimiento y rendición de cuentas". En la agenda del gobierno local, su reinvención política se expresa en la urgencia por promover las competencias del municipio en materia de promoción del desarrollo .
La participación política de la ciudadanía en los gobiernos locales no debe reducirse exclusivamente a la elección de representantes; pueden asumir la responsabilidad de la institucionalización de una política social y de servicios públicos que estén menos centralizados; pueden participar en decisiones de gestión pública local, tales como el gasto público e inversiones (presupuestos participativos), así como en la obtención de fondos e ingresos presupuestales.
Para que la política social, al igual que todas las políticas públicas, sean incluyentes y orientadas al desarrollo humano, requieren de la democracia como plataforma para los procesos de toma de decisiones. El desarrollo humano se manifiesta en el espacio del desarrollo local como la expresión del capital social que resulta de la participación de todos los agentes económicos y actores políticos en los diferentes procesos de decisiones. Los tomadores de decisiones y los formuladores de las políticas públicas deben descentralizar las operaciones de los programas para llevar los servicios lo más cercano posible, a la gente que tiene que ser servida. Además, deben saber como garantizar la rendición de cuentas, consultas y debates públicos de los alcances y limitaciones de dichas políticas y saber como asegurar buena práctica, a través de las diferentes unidades de servicio en unidades dispersas.
Los gobiernos locales tienen una importante función para alentar la participación de la ciudadanía a través de la formación de comités y otras actividades, es decir, en muchos casos para iniciar estos procesos de participación ciudadana se necesita voluntad política del gobierno local o territorial, sin que ello conlleve a socavar la autonomía de los procesos participativos locales.
La capacidad reguladora y fiscalizadora de los entes territoriales es insuficiente, los recursos humanos disponibles están aún insertos en un sistema estatutario inflexible que impide readecuaciones, y sus limitaciones restringen los intentos de atraer cuadros directivos o gerenciales mejor calificados para llevar a cabo las modernizaciones que se reclaman. Este contexto exige un involucramiento ciudadano en las decisiones del gobierno local, es decir, exigen un encuentro entre los ejercicios de la democracia representativa y la democracia directa.
Para superar parte de estos problemas, una nueva territorialización es conveniente a efecto de que mediante la formación de asociaciones que mancomunen los recursos y esfuerzos de varios municipios, se formalicen propuestas concretas de desarrollo mediante la creación de instrumentos de apoyo a la gestión municipal acorde al desarrollo regional. La gestión pública local requiere de una delimitación de la estructura territorial para aprovechar las ventajas de las negociaciones y estrategias del asociacionismo. Estas nuevas formas de asociacionismo de municipios para la producción y entrega de servicios públicos, trascienden la división política misma para encontrar soluciones conjuntas a problemas similares en forma más efectiva y mediante la generación de economías de escala, dadas las limitaciones espaciales, de capacidades y de recursos.
Los municipios orientan su desarrollo económico en función de las estrategias del mercado, por lo que la satisfacción de los requerimientos y demandas de los agentes económicos tiene como finalidad incrementar la competitividad.
Adicionalmente, la descentralización significa el cambio en la aplicación de los modelos socioeconómicos que tradicionalmente han regido los destinos del país, que han estado basados en la premisa de que es posible inducir el desarrollo concentrando oportunidades en algunas regiones, ciudades o en determinados sectores o agentes productivos. Al transferir recursos, funciones y responsabilidades a las regiones, éstas adquieren un papel protagónico y el Estado adopta un modelo de crecimiento basado en el desarrollo social y regional, en un equilibrio entre la iniciativa privada y la intervención del Estado y en un nuevo ordenamiento de relaciones intergubernamentales.
Estas reformas determinan una redistribución del poder político, porque el ciudadano elige a los mandatarios locales, conllevan una redistribución del poder económico al fortalecer las finanzas municipales y aumentar el porcentaje de recursos cedidos por el Gobierno Central a los municipios; implican a su vez una redistribución institucional de funciones y competencias entre las diversas esferas del gobierno, de una parte, al asumir los gobiernos municipales la responsabilidad de proveer servicios productivos y sociales a sus respectivas localidades y, de otra, al adoptar diversas entidades del orden central mecanismos de cofinanciación para apoyar estas iniciativas. A la vez, departamentos y municipios transforman su estructura, los primeros para cumplir una gestión de promoción del desarrollo municipal en un ámbito regional y los municipios para mejorar su eficiencia en la prestación de servicios de carácter local.
En ese contexto, las redes sociales y la interacción constituyen una parte esencial en cualquier modelo de coordinación de servicios sociales, especialmente cuando la tendencia del Estado es desatenderse de estos servicios que antes aseguraba. La centralización de la provisión de bienes y servicios públicos limita la eficiencia en la asignación en función de las preferencias colectivas y en el uso de los costos de transacción.
En la provisión de bienes y servicios públicos, el Estado tiene como responsabilidad lograr que el mercado logre una mayor eficiencia mediante la reducción de los costos de transacción en las negociaciones.
Todo este contexto, comienza a desarrollarse a partir de la década de los ochenta, desde cuando por ejemplo, los servicios públicos están siendo más orientados al consumidor, impactados por numerosos cambios entre los que se incluyen: la introducción de administradores y de prácticas administrativas, la sujeción de profesionales a la supervisión administrativa, un uso más amplio de contratos para manejar los servicios públicos y el crecimiento de una economía mixta, un mejor manejo de los presupuestos, intentos para otorgar poder a los ciudadanos y a los usuarios de los servicios públicos, desarrollos en trabajo interinstitucional y experimentos en sociedades públicas-privadas, incremento del control por el gobierno central en algunas áreas, la emergencia regional unida a la administración central del gobierno.
Planeación y Control Social.
La utilización de una práctica “participativa” por parte del Estado o de sus entidades, no garantiza la construcción de la democracia participativa, sino que dichas prácticas tienen que insertarse dentro de un contexto social y político de amplio alcance (modelo de desarrollo – visión de futuro), es decir, en un modelo de desarrollo local, zonal, subregional y departamental que busque la eficiencia en la utilización de los recursos, la validación de las visiones compartidas, y las apuestas programáticas, sectoriales, institucionales e individuales.
Este propósito se enmarca dentro de cuatro aspectos de intervención social para tener en cuenta:
• El político, en la medida en que redistribuye el acceso a la toma de decisiones por parte de todos los actores sociales.
• El democrático, en la medida en que crea las condiciones para que la población pueda hacer llegar su voz y su propuesta a todo nivel. De población objetivo-objeto, se pasa a ser agente-sujeto activo de la ciudadanía.
• El pedagógico, en la medida en que necesita de un aprendizaje mutuo entre administraciones públicas y sociedad civil. Implica espacios de encuentro y una metodología en la cual todos y todas se reconozcan como actores relevantes del desarrollo y de las decisiones locales, que promulguen el respeto mutuo de valores y culturas, el valor de los conocimientos locales, la elaboración de códigos de conducta y de lenguaje.
• El Comunicacional, para fortalecer y crear redes de participación, que le apuesten a un intercambio social de experiencias y conocimientos frente a los procesos de desarrollo y control social. (Comunicación Pública).
Ahora bien, por control social se ha dicho, que es aquella forma de participación y planeación que permite a los particulares, que actúan individualmente o en grupos formales o informales de la sociedad, influir lícitamente sobre las condiciones de modo, tiempo y lugar en que el Estado, a través de los organismos de cualquiera de sus tres ramas de poder, lleva a cabo su actividad, para orientarla hacia el cumplimiento de sus fines esenciales.
Ese Estado a su vez, se sustenta en la normatividad que regula su actuación, a través de la equitativa, eficiente, y transparente destinación y utilización de recursos, y el logro de los objetivos propuestos, todo en correspondencia con el interés general.
Para adecuar este tipo de planeación a los sujetos del desarrollo, es necesario detenerse por un momento a repensar que es lo que realmente se pretende planificar y gestionar.
Quizá una de las debilidades del modelo de planeación actual, particularmente en Colombia, es que se ha olvidado que la identificación de los problemas del desarrollo y la definición automática de obras y de algunas acciones institucionales como respuesta a cada problema, es una manera mecánica y demasiado simple de comprender y actuar sobre la compleja organización del territorio municipal; y es a partir de la compresión del significado del territorio y su rol en el desarrollo municipal donde se puede encontrar la manera de reenfocar la planificación.
El territorio municipal está constituido por una serie de elementos interdependientes (orografía, hidrografía, ecosistemas, asentamientos poblacionales y de actividades económicas, infraestructuras, vías, equipamientos, instituciones públicas, privadas, comunitarias, etc.) muy variables, naturales, artificiales, naturales en diverso grado de modificación y de intervención, fijos, móviles, estacionales, temporales en diverso grado, dependientes del modelo de producción y del grado de organización sociopolítica y cultural.
El reto de las autoridades, organizaciones sociales e instancias del sistema de planeación en cualquier sociedad, lideradas principalmente por los Alcaldes, es orientar de manera armónica las interrelaciones y el crecimiento del conjunto de los anteriores elementos, y para eso debe administrar, controlar y gestionar el desarrollo local.
En ese sentido, la administración es una forma de manejo de factores (financieros e institucionales principalmente), que se limita a ejercer una ordenación y control burocrático sobre procesos para que todo siga funcionando igual, su objetivo ha sido la preservación de la administración por sí y para sí misma.
Controlar, significa no exclusivamente vigilar el rumbo de los asuntos definidos colectivamente, sino también, el involucramiento social en las decisiones públicas desde el momento mismo de su definición.
En contraste, la gestión se caracteriza por realizarse en función de objetivos y de una serie de políticas y acciones (entre ellas las administrativas) para alcanzar unos propósitos de cambio y mejoramiento creciente. En tal sentido puede haber administración sin gestión ni control, aunque no gestión sin administración y control.
Esto último se considera que es uno de los grandes problemas de la planificación: se planifica más para administrar unos recursos escasos y para controlar el déficit fiscal, que para controlar el desarrollo territorial.
Desde la perspectiva del desarrollo endógeno, en los estudios sobre municipios y regiones que han logrado insertarse exitosamente en los nuevos procesos de desarrollo, se reconoce que cuando sus territorios se comprenden y gestionan como un organismo dinámico, como sujetos del desarrollo, y no sólo como el campo de operaciones de intereses económicos y políticos externos; activando, a través de sus propios agentes y organizaciones los capitales para el desarrollo territorial (organización social, conocimiento, capital social, incorporación y creación de innovaciones, aprovechamiento del conocimiento tácito y ancestral), se tendrá capacidad para crecer en un mundo hostil.
Por lo tanto lo que realmente debería ser sujeto de gestión no son los componentes físicos del territorio (naturales, construidos) sino las relaciones de la sociedad con su entorno, en función de unos objetivos de desarrollo.
Para planificar y controlar esa gestión que se requiere, es importante tener presente que los territorios cambian lenta y desorganizadamente, y si se compara ese cambio con los tiempos políticos y de administración, parecen incompatibles las lógicas que los pueden unir, para producir transformaciones que sólo es posible alcanzar acumulando e integrando las actuaciones en el corto y largo plazo.
Planificar en medio de la ingobernabilidad para intervenir los factores de desarrollo económico, social, políticos e institucionales que están en la base de las problemáticas particulares de cada territorio, parece ser uno de los retos actuales a lograr por parte del Estado en Colombia, retomando las riendas del desarrollo, y renovando los procesos de la planificación y del control ciudadano como elementos esenciales del mismo.
Para el efecto los planes locales, territoriales y regionales, deben ir más allá de ser herramientas para administrar unos escasos recursos transferidos desde el nivel del gobierno central y requieren repensarse como instrumentos para aprovechar y potenciar no sólo unos escasos recursos financieros, sino para crear nuevos capitales sociales, institucionales, de conocimiento y políticos, activando los potenciales de desarrollo territorial endógeno que poseen todos los municipios.
El establecimiento de grandes objetivos de desarrollo debe ir acompañado de un análisis de las fuerzas sociales y políticas que prevalecen localmente y establecen las relaciones de poder y de dominación, como elementos condicionantes para el diseño y gestión estratégica que es sustancial en el proceso de planificación.
Un plan que pretenda realmente elevar el bienestar de los grupos marginados, en contraposición con las estructuras de dominación dirigidas por determinados agentes sociales y políticos, no puede dejar en segundo término la organización de los primeros como fuerzas sociales. El establecimiento de los objetivos y metas de los programas no podrá hacerse a través del uso directo de normas que sólo funcionan bajo condiciones ideales, sino en relación con las situaciones particulares políticas coyunturales, sus tendencias y las posibilidades organizativas presentes y futuras.
Por lo tanto, es importante que los programas y proyectos sean resultado de un análisis estratégico de la coyuntura y de las tendencias económicas, sociales y políticas en el orden local, regional, nacional e internacional, teniendo en mente unos objetivos de desarrollo compartidos. Esto podrá ser pretencioso y en principio inalcanzable para la mayoría de municipios, pero se trata de establecer el tipo de planeación que se requiere para actuar efectivamente sobre los factores de desarrollo, y sobre ese acuerdo se deberá definir la forma de hacer viable ese tipo de planeación.
Esto implicará entre otros aspectos, recuperación de valores, construcción de capital social, formación de capitales territoriales endógenos. Si eso es lo que requiere el plan de desarrollo que tradicionalmente ha estado ceñido a las obras, quedado claro que es insuficiente.
En el contexto colombiano, reencuentran grupos sociales heterogéneos, fragmentados por la situación de conflicto interno, temerosos, amenazados, que requieren unirse alrededor de consensos de desarrollo y de procesos de planificación que se dirija a la recuperación de la memoria colectiva, al reconocimiento y construcción de identidad, a la generación de confianza, y en este contexto, el asociativismo municipal (a través de asociaciones municipales, por ejemplo) ofrece una contribución fundamental para retomar la gobernabilidad.
Para lograr tal fin, es necesario unir procesos de control social ciudadano como herramienta esencial de la planificación territorial, para la búsqueda conjunta de alternativas de acción, mirando más allá de lo inmediato, fomentando una planificación interactiva, proactiva, que forme planificadores con capacidad de previsión y autogestores, generando capacidad de autodesarrollo local.
Los procesos sociales que encarnan la participación en la gestión y la planeación en Colombia, han seguido uno de estos tres caminos: i) La cooptación por las dinámicas clientelistas o las armadas; ii) la irrelevancia de la acción participativa en esos espacios; participación sin dimensión política que carece de capacidad para incidir de manera significativa en las decisiones de las instancias de planeación, y iii) la artificialidad y formalismo, sólo para cumplir requisitos .
Los desfases entre la modernización del Estado y la democratización de la vida social, y entre la participación y conflicto armado en Colombia, mediados por falta de proyectos políticos, están mostrando la gran vulnerabilidad de las acciones colectivas y de los procesos de participación, en la planeación y la descentralización. “La gran desconexión entre la esfera de la gestión y la esfera de la política están poniendo de presente que sin un catalizador (uno o varios partidos, frentes políticos, u organizaciones permanentes, con proyectos políticos), que logren articular los diversos fragmentos sociales y les den sentido, orientación y dirección a su quehacer, los esfuerzos de la planeación participativa y de la descentralización pueden seguir librados a lo que de ellos haga el clientelismo postconstitucional o las dinámicas bélicas” ..
Se requieren mecanismos de participación en la planeación, que rescaten la credibilidad en las instituciones locales y que le den corresponsabilidad real a la comunidad. Desde el 2001, se ha estado observando con interés la experiencia de los presupuestos participativos que han realizado varios municipios en el Brasil y que están mostrando resultados importantes en las formas de asignar los recursos y de gestionarlos, particularmente transformando las relaciones Estado/sociedad y de las relaciones de la sociedad civil, mostrando un camino para constituir una esfera pública más democrática e incluyente. Esta experiencia se está adaptando y multiplicando en varios países y actualmente en algunos municipios y departamentos de Colombia.
Los análisis realizados sobre los cambios inducidos por la práctica del presupuesto participativo indican que el surgimiento y formación de espacios innovadores permiten un ejercicio más apropiado de la democracia directa e indirecta y de derechos de la ciudadanía. Igualmente ante la existencia de grandes disparidades regionales y socioeconómicas que caracterizan una profunda “dualidad” y fragmentación del tejido social, se renueva la importancia de políticas públicas como el presupuesto participativo, en la medida en que ellas configuran como mecanismos de combate a las vulnerabilidades y al conflicto. El presupuesto participativo se dirige a dar respuesta a formas de relación sociedad civil administración pública que presionen la adopción de reformas que profundicen el control público sobre los gobiernos, la democratización de los ámbitos de decisión y la transparencia de los niveles de gobierno y de la representación política.
El ejercicio de los presupuestos participativos tiene las siguientes características comunes : Participación abierta de todos los ciudadanos sin ningún status especial atribuido a cualquier organización, inclusive las comunitarias; combinación de democracia directa y representativa, cuya dinámica institucional a tribuye a los propios participantes la definición de las reglas internas; asignación de los recursos basada en la combinación de criterios generales y técnicos, compatibilizando las decisiones y reglas generales establecidas por los participantes con las exigencias técnicas y legales de la acción gubernamental, atendiendo los límites financieros.
También en el caso colombiano, diferentes experiencias de control social en los proceso de planificación territorial (local, subregional o departamental), en muchos de los casos promovidos por entidades estatales, hacen entender que estos procesos conllevan elementos de aprendizaje y apropiación social, que potencian las autonomías locales y debaten a su vez temas tan prioritarios como el ordenamiento territorial y la descentralización político administrativa.
El Ciclo del Control Social.
En general los procesos de planificación ciudadana en Colombia, han desarrollado teórica y metodológicamente unos elementos que configuran el Ciclo del Control Social. Los siguientes son los pasos:
Priorización de necesidades municipales, territoriales y poblacionales.
En esta etapa se busca que de manera ordenada y a través de un amplio y ordenado debate (puede ser por medio de mesas temáticas, ejes de discusión, entre otras), se logre ordenar jerárquicamente las principales propuestas de desarrollo que atiendan al mismo tiempo, las necesidades inmediatas de la población urbana y rural, pero también aquellas que configuran territorialmente un amplio sector, incluso articulando con otros entes territoriales vecinos. En este punto es importante no perder de vista las necesidades prioritarias de carácter estratégico regional, y al mismo tiempo las que poseen los sectores más vulnerables y excluidos de la población.
Un punto esencial de esta etapa, es lograr convocar y que hagan parte del proceso, de manera ordenada, todos los sectores organizados o no de la población, de tal manera que se articule una propuesta de priorización representativa y de priorización directa.
Formulación modelo y visión de desarrollo municipal.
A través de una propuesta metodológica de discusión y planeación prospectiva con todos los sectores del desarrollo local y regional, se determina, en articulación con entes de carácter nacional, departamental, internacional y local, un modelo de desarrollo que configure de manera sistemática, los escenarios que se deben realizar para lograr la visión determinada en los diferentes encuentros de concertación, debate y decisión.
Aquí se formulan planes, programas y proyectos, que permitan formular técnicamente la solución total o parcial de las demandas locales o regionales, definiendo con claridad los responsables, el modelo para gestionarlos, y los recursos y responsables necesarios para que sean reales, en el tiempo que se considere pertinente, más allá del gobierno local de turno, o del involucramiento de los intereses particulares o partidistas. En este punto se crean comisiones de seguimiento y control a lo acordado.
Creación y/o consolidación del Banco de proyectos municipal.
Este es un espacio físico-metodológico, ubicado por lo general en las secretarias de planeación de cada municipio, en el cual se procesan y se ordenan los proyectos, planes y programas definidos en el paso anterior del ciclo. Es en el Banco de proyectos donde un equipo técnico ordena y prepara los proyectos para ser presentados de manera ordenada, y según el tiempo previsto, a los organismos de cooperación internacional, a los entes departamentales y nacionales. Lo que se trata de evitar aquí es la duplicidad o el desorden en la presentación de los proyectos, por parte de las administraciones locales, las asociaciones de municipios, o eventualmente a los líderes y grupos comunitarios locales, de tal forma que exista eficiencia en la búsqueda de recursos externos al territorio.
Verificación del estado del proyecto (Viabilización técnica y social).
Esta etapa posee dos responsables. El primero es el ente receptor del proyecto, sea nacional, departamental, de cooperación internacional, o eventualmente privado. Éstos viabilizan técnicamente los proyectos presentados, según la disponibilidad de recursos, el tiempo de ejecución, el impacto esperado y la población beneficiada; de tal manera que no presente dificultades en su aprobación y se ajuste a las políticas de cada entidad.
Por otro lado, se encuentran como responsables de esta etapa, los gobiernos locales que son generalmente quienes presentan los proyectos una vez cumplidas las etapas anteriores, y en tanto éstos, son quienes traducen técnicamente las demandas poblacionales concertadas previamente.
Aprobación de proyectos por parte de los entes financiadores.
En esta etapa se desarrollan varios procesos paralelos. El primero de ellos, en cuanto a la definición y ajustes técnicos del proyecto ya revisado, en el cual se determina la pertinencia en la inversión por parte del ente financiador. En segundo lugar, se determina conjuntamente con el ente territorial y eventualmente con las comunidades, los aportes complementarios que intervendrían por parte de ellos en el proyecto (generalmente se le denomina contrapartida). En tercer lugar se le informaría a todos los sectores de la población, y no exclusivamente los beneficiarios directos del proyecto, sobre los alcances y acuerdos logrados entre la partes involucradas, de tal forma que se ejerza un control permanente a la ejecución de dichos recursos y se acompañe el desarrollo técnico del mismo.
Formalización de convenios entre las partes.
Este proceso se desarrolla en el municipio o la región beneficiaria del proyecto, la cual, mediante acto público suscribe con su autoridad local y con el ente financiador, un acta de compromiso para la conformación de un comité ciudadano de veeduría, que si bien ha venido actuando desde las primeras etapas, en este momento del proceso, se consolidan a su vez, comités temáticos para ejercer la labor ciudadana de manera ordenada y metódica (por ejemplo el comité de finanzas que tiene como función verificar el correcto desembolso y ejecución del presupuesto global y parcial; o el comité técnico, que previamente se capacita y configura una alianza con las interventorias contratadas por el ente financiador, para verificar y acordar el normal desarrollo de lo previsto en el contrato).
Contratación pública para ejecución del proyecto.
En esta etapa y en la anterior, son los momentos en los que históricamente la comunidad ha sido desplazada por los intereses particulares, o por los procesos a “puerta cerrada” entre entes ejecutores y entes financiadores, y que por demás ha llevado a desarrollar diversas y tecnificadas prácticas de corrupción; por lo tanto, es principalmente en esta etapa, en la cual se deben visibilizar los procedimientos para convocar y contratar públicamente los posibles ejecutores técnicos del proyecto y de los recursos asignados o gestionados por el ente territorial.
En este punto, se sugiere convocar y anunciar de manera amplia los procedimientos, requisitos, tiempos y responsabilidades de quienes como técnicos ejecutarían los recursos mencionados anteriormente. Es muy importante desarrollar estrategias ciudadanas de audiencia públicas, en las cuales estén presentes todos los actores locales como garantes de que el procedimiento de asignación técnica, tanto para contratistas como para interventores, se dé con la mayor transparencia posible, con definiciones de cronogramas, presupuesto, equipo de trabajo, dirección donde se ubicarían, mecanismo de reuniones permanentes de concertación e información, entre otras.
Iniciación y adecuación de la(s) obra(s).
En esta etapa es importante resaltar que este proceso no sólo se da para obras de infraestructura, sino también para procesos ciudadanos de concertación y diseño de una política pública.
De igual forma vale anotar que esta etapa del proceso de Control Social, busca adecuar a la realidad y al momento, los ajustes necesarios concertados entre la comunidad. Esto puede suceder en tanto, los tiempos previstos para el inicio del proyecto sufren en muchas ocasiones un desajuste de tiempo debido a los ritmos institucionales especialmente.
Seguimiento del proyecto (monitoreo social diferentes actores).
Desde las primeras etapas del proceso, se determinó crear mecanismos de verificación y seguimiento a la ejecución del proyecto, pero también, y esto es muy importante, al proceso de control social en general, que permita constatar la realización de los pactos iniciales, la concreción de los escenarios creados y los ajustes necesarios para cumplir colectivamente los pactos acordados en la visión y en los planes de desarrollo territorial.
En muchos de los casos, esta etapa la asume el comité designado desde el inicio para tal fin, o las veedurías y comités designados, o bien, es posible que se necesite contratar agentes externos que atiendan cuestiones técnicas que entre los actores locales no es posible asumir.
Es muy importante lograr en este punto, consolidar una cultura de la rendición pública de cuentas, no solamente por parte de los gobiernos locales, sino también de las veedurías ciudadanas, las interventorias técnicas, y los contratistas que ejecutan los recursos asignados.
Entrega de proyectos.
Públicamente los actores involucrados en el diseño, ejecución y monitoreo informan y hacen entrega publica del proyecto, realizando un recuento de cada una de las etapas y de la manera cómo se llevaron a cabo cada una de ellas.
Se analiza y se compromete, principalmente a los actores locales del desarrollo a generar estrategias de sostenibilidad del proyecto, y eventualmente de rentabilidad social del mismo, de tal manera que las veedurías comunitarias no terminen exclusivamente su labor al mismo tiempo que se entregan oficialmente los proyectos.
Es así como este ciclo del control social, es una herramienta ciudadana más que contribuye a la utilización adecuada, por un lado, de las herramientas jurídicas existentes para entender los procesos de gestión pública, y por otro, para determinar colectivamente el rumbo de desarrollo, las inversiones estatales y privadas, y el diseño de las políticas públicas que se deben implementar en una determinada sociedad, sea esta de carácter municipal, departamental o nacional.
En conclusión, es así como este ciclo del control social es un instrumento ciudadano más, que contribuye a la utilización adecuada, por un lado de las herramientas jurídicas existentes para entender los procesos de gestión pública, y por otro para determinar colectivamente el rumbo del desarrollo, de las inversiones estatales y privadas, y del diseño de las políticas públicas que se deben implementar en un determinado espacio geográfico, bien sea de carácter municipal, departamental o nacional.
El Nuevo escenario Territorial.
A comienzos de los 90, la sociedad colombiana ha dado un viraje profundo en su trama y en su constitución, así como en las prácticas de legitimación de las distintas Instituciones.
Un profundo desencanto frente a la modernidad, la pérdida de las utopías de cambio social a través de la movilización de masas, vuelven a la ciudadanía más apática, si se mira desde el orden de los grandes proyectos, y más afecta a la lucha por la supervivencia cotidiana, por los espacios de lo pequeño y lo práctico. La cultura de la sociedad civil integra así nuevos elementos democrático-liberales, revaloriza lo institucional, de las mediaciones y del pluralismo sobre el anterior énfasis en lo social.
Una crisis de representatividad se hace patente: los ciudadanos ya no creen en la política como medio de resolución de sus necesidades de equidad y progreso, y caen sólidas instituciones como sindicatos, partidos políticos y gobernantes.
La "afiliación", se da en otros ámbitos diferentes a los tradicionales: en el plano de lo individual y privado, en el plano de los pequeños proyectos, presupuestos que permiten pensar lo cotidiano, los espacios de lo que realmente se puede hacer con los recursos existentes, de alguna manera las utopías se revalúan.
El antiguo modelo de militancia de los ´70, cuyo rasgo más distintivo era la inserción del militante en barrios y fábricas con el propósito de reclutar cuadros, ya no existe. Ahora la militancia es más doméstica y específica: la gente se reúne para resolver problemas concretos. Los asentamientos, los centros vecinales, las comisiones de fomento y las cooperativas de vivienda, entre tantos otros grupos que surgen espontáneamente, son una clara muestra de que la política ha adquirido nuevas formas, y, en especial, límites .
Hay falta de expectativas respecto de la política, que aparece como un mal menor, donde los representantes parecen sólo reparar en sí mismos y en sus negocios particulares. Lo cual, así mismo, como un alud, desacredita más y más el ámbito político y de la función pública, convirtiéndolo en el lugar de los corruptos inmorales. Y como se ve, la dirección de la participación se dirige a otras formas asociativas, más vinculadas con lo socio-cultural (movimientos sociales, organizaciones no gubernamentales y sobre aspectos puntuales).
Así, la nueva modernización constituye lazos más débiles entre Sociedad civil y Estado, favoreciendo una cultura más pragmática e individualista. A la vez que las representaciones sociales sobre sindicatos y partidos políticos se deterioran y se desagregan los grupos nucleados a su alrededor, nuevas pertenencias y sentidos cobran lugar: aparecen movimientos sociales o territoriales que crean un nuevo entramado social, las ONG´s (Organizaciones No Gubernamentales), como una nueva forma de mediación entre el individuo y el Estado.
A través de proporcionar apoyo a las organizaciones de base desde una perspectiva no asistencial sino de desarrollo y promoción, de la resolución de necesidades básicas a partir de las propias capacidades de los actores implicados –frecuentemente a nivel barrial-, estas organizaciones conquistan un espacio propio acentuando la tendencia a dejar de girar alrededor del poder central del Estado –produciendo un cambio en el lazo social: allí donde anteriormente se ha privilegiado el grupo, la autonomía y la unidad, ahora va a privilegiarse al individuo, la autonomía y la diversidad- para comenzar a ocuparse de las problemáticas que circulan en las bases de la sociedad.
De alguna manera, estas organizaciones territoriales o locales van constituyendo un nuevo esquema de relación con el Estado y entre la misma sociedad, para no sólo demandar propuestas de asistencia social, sino también para involucrarse en el proceso de diseño de una política pública que represente los diversos y particulares intereses.
En muchas ocasiones de maduración de estos procesos locales de gestión social, se configuran procesos de articulación mayores a través de lo que se denomina redes sociales, las cuales se convierten en estructuras institucionales más, en los cuales se congregan proyectos de carácter más regional en lo territorial, más eficiente en la utilización y articulación de recursos financieros, y más legítimos y representativos en cuanto a los procesos de repolitización de la sociedad.
Esta repolitización, analiza los nuevos procesos de globalización social, económica y cultural, y verifica la pertinencia de los nuevos negocios locales que buscan proveer empleo a la gente local, aumentar los impuestos locales para mantener la infraestructura pública y para la provisión de los servicios públicos y sociales, y desarrollar mayores niveles de participación en la vida comunitaria, compitiendo justamente con negocios similares en mercados que no tienen elementos dominantes.
Lo que existen son opciones, no tanto alternativas, a la economía capitalista. No obstante, en vez de exclamar pasivamente que no existe ninguna otra alternativa, se tiene que reconocer que se puede tener el control y la influencia para dar forma al futuro, a través de acciones, ideas y la política.
En este punto la sociedad civil solicita fortalecer y profundizar los modelos de descentralización político administrativa, como una manera que permita contrarrestar el nuevo modelo económico, promoviendo la gestión de proyectos de desarrollo con una fuerte base comunitaria, que generan oportunidades de acceso a los recursos por parte de los excluidos y que fortalecen su responsabilidad para evaluar sus propias necesidades prioritamente por sobre sus deseos o preferencias, utilizando otros medios que eleven las condiciones de vida, estableciendo empresas que puedan proveer los servicios públicos proporcionados localmente a los ciudadanos o consumidores, y proporcionando también oportunidades para involucrarse y para responsabilizarse mediante mecanismos de competencia y colaboración.
Para el caso colombiano, este proceso de descentralización ha estado acompañado de la importancia y aplicación de teorías relacionadas con la organización del Estado, que necesariamente, no corresponden con las características de organización y concepción del Estado en Colombia.
Es evidente que algunas de las teorías presentan tensiones entre sí. A manera de ejemplo, resulta poco compatible y por tanto genera resultados diferentes a los esperados u obtenidos en otros países, un sistema de aseguramiento en salud bajo un esquema de aseguradores privados y prestadores mixtos, y una distribución de funciones en materia de prestación entre los diferentes niveles territoriales de gobierno, mezclando una descentralización hacia el mercado con una posible descentralización por devolución de diseño exclusivamente estatal .
A pesar de ello, el gobierno local tiene un papel crucial en las negociaciones de un nuevo esquema social entre el Estado, el mercado y la sociedad civil. Los defensores de las ONG’s contraponen el poder local al poder estatal argumentando que éste se encuentra distante y con intereses distintos al de sus ciudadanos. Es además autónomo, arbitrario y ejercido por una clase dominante y explotadora. El poder local, sostienen, responde directamente a la ciudadanía porque está más cerca. Estos argumentos justifican las acciones de las organizaciones no gubernamentales como intermediarios entre los organismos multinacionales y organizaciones transnacionales patrocinadores, y los gobiernos locales afectos al libre mercado para fortalecer los gobiernos neoliberales.
El gobierno local está involucrándose cada vez más en un fuerte y persistente apego al concepto de autosuficiencia y autonomía. El gobierno local ha sido relegado a una política de descentralización que limita la reforma del Estado y a ser los ejecutores de políticas y decisiones que se toman en otros niveles del centro del Estado.
La reconstrucción territorial que privilegia al gobierno local en la determinación autónoma de espacios de decisión pública de abajo hacia arriba, tiene que promover la corresponsabilidad de las competencias en la gestión pública en los diferentes niveles de gobierno y en la concertación de proyectos conjuntos de desarrollo entre los sectores público y privado.
Los gobiernos locales constituyen las instancias más próximas a la ciudadanía y tienen una función importante como agentes del desarrollo económico y social de las localidades en la dinámica de una economía globalizada. El nuevo gobierno local, de acuerdo a la Unión Iberoamericana de Municipalistas (DHIAL, 2001), "reivindica el trabajo en equipo, visión y estrategias conjuntas, democracia de deliberación, participación ciudadana, fortalecimiento de las capacidades del gobierno local para abordar los problemas de desarrollo, el rescate de la metodología de la planificación popular y de seguimiento y rendición de cuentas". En la agenda del gobierno local, su reinvención política se expresa en la urgencia por promover las competencias del municipio en materia de promoción del desarrollo .
La participación política de la ciudadanía en los gobiernos locales no debe reducirse exclusivamente a la elección de representantes; pueden asumir la responsabilidad de la institucionalización de una política social y de servicios públicos que estén menos centralizados; pueden participar en decisiones de gestión pública local, tales como el gasto público e inversiones (presupuestos participativos), así como en la obtención de fondos e ingresos presupuestales.
Para que la política social, al igual que todas las políticas públicas, sean incluyentes y orientadas al desarrollo humano, requieren de la democracia como plataforma para los procesos de toma de decisiones. El desarrollo humano se manifiesta en el espacio del desarrollo local como la expresión del capital social que resulta de la participación de todos los agentes económicos y actores políticos en los diferentes procesos de decisiones. Los tomadores de decisiones y los formuladores de las políticas públicas deben descentralizar las operaciones de los programas para llevar los servicios lo más cercano posible, a la gente que tiene que ser servida. Además, deben saber como garantizar la rendición de cuentas, consultas y debates públicos de los alcances y limitaciones de dichas políticas y saber como asegurar buena práctica, a través de las diferentes unidades de servicio en unidades dispersas.
Los gobiernos locales tienen una importante función para alentar la participación de la ciudadanía a través de la formación de comités y otras actividades, es decir, en muchos casos para iniciar estos procesos de participación ciudadana se necesita voluntad política del gobierno local o territorial, sin que ello conlleve a socavar la autonomía de los procesos participativos locales.
La capacidad reguladora y fiscalizadora de los entes territoriales es insuficiente, los recursos humanos disponibles están aún insertos en un sistema estatutario inflexible que impide readecuaciones, y sus limitaciones restringen los intentos de atraer cuadros directivos o gerenciales mejor calificados para llevar a cabo las modernizaciones que se reclaman. Este contexto exige un involucramiento ciudadano en las decisiones del gobierno local, es decir, exigen un encuentro entre los ejercicios de la democracia representativa y la democracia directa.
Para superar parte de estos problemas, una nueva territorialización es conveniente a efecto de que mediante la formación de asociaciones que mancomunen los recursos y esfuerzos de varios municipios, se formalicen propuestas concretas de desarrollo mediante la creación de instrumentos de apoyo a la gestión municipal acorde al desarrollo regional. La gestión pública local requiere de una delimitación de la estructura territorial para aprovechar las ventajas de las negociaciones y estrategias del asociacionismo. Estas nuevas formas de asociacionismo de municipios para la producción y entrega de servicios públicos, trascienden la división política misma para encontrar soluciones conjuntas a problemas similares en forma más efectiva y mediante la generación de economías de escala, dadas las limitaciones espaciales, de capacidades y de recursos.
Los municipios orientan su desarrollo económico en función de las estrategias del mercado, por lo que la satisfacción de los requerimientos y demandas de los agentes económicos tiene como finalidad incrementar la competitividad.
Adicionalmente, la descentralización significa el cambio en la aplicación de los modelos socioeconómicos que tradicionalmente han regido los destinos del país, que han estado basados en la premisa de que es posible inducir el desarrollo concentrando oportunidades en algunas regiones, ciudades o en determinados sectores o agentes productivos. Al transferir recursos, funciones y responsabilidades a las regiones, éstas adquieren un papel protagónico y el Estado adopta un modelo de crecimiento basado en el desarrollo social y regional, en un equilibrio entre la iniciativa privada y la intervención del Estado y en un nuevo ordenamiento de relaciones intergubernamentales.
Estas reformas determinan una redistribución del poder político, porque el ciudadano elige a los mandatarios locales, conllevan una redistribución del poder económico al fortalecer las finanzas municipales y aumentar el porcentaje de recursos cedidos por el Gobierno Central a los municipios; implican a su vez una redistribución institucional de funciones y competencias entre las diversas esferas del gobierno, de una parte, al asumir los gobiernos municipales la responsabilidad de proveer servicios productivos y sociales a sus respectivas localidades y, de otra, al adoptar diversas entidades del orden central mecanismos de cofinanciación para apoyar estas iniciativas. A la vez, departamentos y municipios transforman su estructura, los primeros para cumplir una gestión de promoción del desarrollo municipal en un ámbito regional y los municipios para mejorar su eficiencia en la prestación de servicios de carácter local.
En ese contexto, las redes sociales y la interacción constituyen una parte esencial en cualquier modelo de coordinación de servicios sociales, especialmente cuando la tendencia del Estado es desatenderse de estos servicios que antes aseguraba. La centralización de la provisión de bienes y servicios públicos limita la eficiencia en la asignación en función de las preferencias colectivas y en el uso de los costos de transacción.
En la provisión de bienes y servicios públicos, el Estado tiene como responsabilidad lograr que el mercado logre una mayor eficiencia mediante la reducción de los costos de transacción en las negociaciones.
Todo este contexto, comienza a desarrollarse a partir de la década de los ochenta, desde cuando por ejemplo, los servicios públicos están siendo más orientados al consumidor, impactados por numerosos cambios entre los que se incluyen: la introducción de administradores y de prácticas administrativas, la sujeción de profesionales a la supervisión administrativa, un uso más amplio de contratos para manejar los servicios públicos y el crecimiento de una economía mixta, un mejor manejo de los presupuestos, intentos para otorgar poder a los ciudadanos y a los usuarios de los servicios públicos, desarrollos en trabajo interinstitucional y experimentos en sociedades públicas-privadas, incremento del control por el gobierno central en algunas áreas, la emergencia regional unida a la administración central del gobierno.
Planeación y Control Social.
La utilización de una práctica “participativa” por parte del Estado o de sus entidades, no garantiza la construcción de la democracia participativa, sino que dichas prácticas tienen que insertarse dentro de un contexto social y político de amplio alcance (modelo de desarrollo – visión de futuro), es decir, en un modelo de desarrollo local, zonal, subregional y departamental que busque la eficiencia en la utilización de los recursos, la validación de las visiones compartidas, y las apuestas programáticas, sectoriales, institucionales e individuales.
Este propósito se enmarca dentro de cuatro aspectos de intervención social para tener en cuenta:
• El político, en la medida en que redistribuye el acceso a la toma de decisiones por parte de todos los actores sociales.
• El democrático, en la medida en que crea las condiciones para que la población pueda hacer llegar su voz y su propuesta a todo nivel. De población objetivo-objeto, se pasa a ser agente-sujeto activo de la ciudadanía.
• El pedagógico, en la medida en que necesita de un aprendizaje mutuo entre administraciones públicas y sociedad civil. Implica espacios de encuentro y una metodología en la cual todos y todas se reconozcan como actores relevantes del desarrollo y de las decisiones locales, que promulguen el respeto mutuo de valores y culturas, el valor de los conocimientos locales, la elaboración de códigos de conducta y de lenguaje.
• El Comunicacional, para fortalecer y crear redes de participación, que le apuesten a un intercambio social de experiencias y conocimientos frente a los procesos de desarrollo y control social. (Comunicación Pública).
Ahora bien, por control social se ha dicho, que es aquella forma de participación y planeación que permite a los particulares, que actúan individualmente o en grupos formales o informales de la sociedad, influir lícitamente sobre las condiciones de modo, tiempo y lugar en que el Estado, a través de los organismos de cualquiera de sus tres ramas de poder, lleva a cabo su actividad, para orientarla hacia el cumplimiento de sus fines esenciales.
Ese Estado a su vez, se sustenta en la normatividad que regula su actuación, a través de la equitativa, eficiente, y transparente destinación y utilización de recursos, y el logro de los objetivos propuestos, todo en correspondencia con el interés general.
Para adecuar este tipo de planeación a los sujetos del desarrollo, es necesario detenerse por un momento a repensar que es lo que realmente se pretende planificar y gestionar.
Quizá una de las debilidades del modelo de planeación actual, particularmente en Colombia, es que se ha olvidado que la identificación de los problemas del desarrollo y la definición automática de obras y de algunas acciones institucionales como respuesta a cada problema, es una manera mecánica y demasiado simple de comprender y actuar sobre la compleja organización del territorio municipal; y es a partir de la compresión del significado del territorio y su rol en el desarrollo municipal donde se puede encontrar la manera de reenfocar la planificación.
El territorio municipal está constituido por una serie de elementos interdependientes (orografía, hidrografía, ecosistemas, asentamientos poblacionales y de actividades económicas, infraestructuras, vías, equipamientos, instituciones públicas, privadas, comunitarias, etc.) muy variables, naturales, artificiales, naturales en diverso grado de modificación y de intervención, fijos, móviles, estacionales, temporales en diverso grado, dependientes del modelo de producción y del grado de organización sociopolítica y cultural.
El reto de las autoridades, organizaciones sociales e instancias del sistema de planeación en cualquier sociedad, lideradas principalmente por los Alcaldes, es orientar de manera armónica las interrelaciones y el crecimiento del conjunto de los anteriores elementos, y para eso debe administrar, controlar y gestionar el desarrollo local.
En ese sentido, la administración es una forma de manejo de factores (financieros e institucionales principalmente), que se limita a ejercer una ordenación y control burocrático sobre procesos para que todo siga funcionando igual, su objetivo ha sido la preservación de la administración por sí y para sí misma.
Controlar, significa no exclusivamente vigilar el rumbo de los asuntos definidos colectivamente, sino también, el involucramiento social en las decisiones públicas desde el momento mismo de su definición.
En contraste, la gestión se caracteriza por realizarse en función de objetivos y de una serie de políticas y acciones (entre ellas las administrativas) para alcanzar unos propósitos de cambio y mejoramiento creciente. En tal sentido puede haber administración sin gestión ni control, aunque no gestión sin administración y control.
Esto último se considera que es uno de los grandes problemas de la planificación: se planifica más para administrar unos recursos escasos y para controlar el déficit fiscal, que para controlar el desarrollo territorial.
Desde la perspectiva del desarrollo endógeno, en los estudios sobre municipios y regiones que han logrado insertarse exitosamente en los nuevos procesos de desarrollo, se reconoce que cuando sus territorios se comprenden y gestionan como un organismo dinámico, como sujetos del desarrollo, y no sólo como el campo de operaciones de intereses económicos y políticos externos; activando, a través de sus propios agentes y organizaciones los capitales para el desarrollo territorial (organización social, conocimiento, capital social, incorporación y creación de innovaciones, aprovechamiento del conocimiento tácito y ancestral), se tendrá capacidad para crecer en un mundo hostil.
Por lo tanto lo que realmente debería ser sujeto de gestión no son los componentes físicos del territorio (naturales, construidos) sino las relaciones de la sociedad con su entorno, en función de unos objetivos de desarrollo.
Para planificar y controlar esa gestión que se requiere, es importante tener presente que los territorios cambian lenta y desorganizadamente, y si se compara ese cambio con los tiempos políticos y de administración, parecen incompatibles las lógicas que los pueden unir, para producir transformaciones que sólo es posible alcanzar acumulando e integrando las actuaciones en el corto y largo plazo.
Planificar en medio de la ingobernabilidad para intervenir los factores de desarrollo económico, social, políticos e institucionales que están en la base de las problemáticas particulares de cada territorio, parece ser uno de los retos actuales a lograr por parte del Estado en Colombia, retomando las riendas del desarrollo, y renovando los procesos de la planificación y del control ciudadano como elementos esenciales del mismo.
Para el efecto los planes locales, territoriales y regionales, deben ir más allá de ser herramientas para administrar unos escasos recursos transferidos desde el nivel del gobierno central y requieren repensarse como instrumentos para aprovechar y potenciar no sólo unos escasos recursos financieros, sino para crear nuevos capitales sociales, institucionales, de conocimiento y políticos, activando los potenciales de desarrollo territorial endógeno que poseen todos los municipios.
El establecimiento de grandes objetivos de desarrollo debe ir acompañado de un análisis de las fuerzas sociales y políticas que prevalecen localmente y establecen las relaciones de poder y de dominación, como elementos condicionantes para el diseño y gestión estratégica que es sustancial en el proceso de planificación.
Un plan que pretenda realmente elevar el bienestar de los grupos marginados, en contraposición con las estructuras de dominación dirigidas por determinados agentes sociales y políticos, no puede dejar en segundo término la organización de los primeros como fuerzas sociales. El establecimiento de los objetivos y metas de los programas no podrá hacerse a través del uso directo de normas que sólo funcionan bajo condiciones ideales, sino en relación con las situaciones particulares políticas coyunturales, sus tendencias y las posibilidades organizativas presentes y futuras.
Por lo tanto, es importante que los programas y proyectos sean resultado de un análisis estratégico de la coyuntura y de las tendencias económicas, sociales y políticas en el orden local, regional, nacional e internacional, teniendo en mente unos objetivos de desarrollo compartidos. Esto podrá ser pretencioso y en principio inalcanzable para la mayoría de municipios, pero se trata de establecer el tipo de planeación que se requiere para actuar efectivamente sobre los factores de desarrollo, y sobre ese acuerdo se deberá definir la forma de hacer viable ese tipo de planeación.
Esto implicará entre otros aspectos, recuperación de valores, construcción de capital social, formación de capitales territoriales endógenos. Si eso es lo que requiere el plan de desarrollo que tradicionalmente ha estado ceñido a las obras, quedado claro que es insuficiente.
En el contexto colombiano, reencuentran grupos sociales heterogéneos, fragmentados por la situación de conflicto interno, temerosos, amenazados, que requieren unirse alrededor de consensos de desarrollo y de procesos de planificación que se dirija a la recuperación de la memoria colectiva, al reconocimiento y construcción de identidad, a la generación de confianza, y en este contexto, el asociativismo municipal (a través de asociaciones municipales, por ejemplo) ofrece una contribución fundamental para retomar la gobernabilidad.
Para lograr tal fin, es necesario unir procesos de control social ciudadano como herramienta esencial de la planificación territorial, para la búsqueda conjunta de alternativas de acción, mirando más allá de lo inmediato, fomentando una planificación interactiva, proactiva, que forme planificadores con capacidad de previsión y autogestores, generando capacidad de autodesarrollo local.
Los procesos sociales que encarnan la participación en la gestión y la planeación en Colombia, han seguido uno de estos tres caminos: i) La cooptación por las dinámicas clientelistas o las armadas; ii) la irrelevancia de la acción participativa en esos espacios; participación sin dimensión política que carece de capacidad para incidir de manera significativa en las decisiones de las instancias de planeación, y iii) la artificialidad y formalismo, sólo para cumplir requisitos .
Los desfases entre la modernización del Estado y la democratización de la vida social, y entre la participación y conflicto armado en Colombia, mediados por falta de proyectos políticos, están mostrando la gran vulnerabilidad de las acciones colectivas y de los procesos de participación, en la planeación y la descentralización. “La gran desconexión entre la esfera de la gestión y la esfera de la política están poniendo de presente que sin un catalizador (uno o varios partidos, frentes políticos, u organizaciones permanentes, con proyectos políticos), que logren articular los diversos fragmentos sociales y les den sentido, orientación y dirección a su quehacer, los esfuerzos de la planeación participativa y de la descentralización pueden seguir librados a lo que de ellos haga el clientelismo postconstitucional o las dinámicas bélicas” ..
Se requieren mecanismos de participación en la planeación, que rescaten la credibilidad en las instituciones locales y que le den corresponsabilidad real a la comunidad. Desde el 2001, se ha estado observando con interés la experiencia de los presupuestos participativos que han realizado varios municipios en el Brasil y que están mostrando resultados importantes en las formas de asignar los recursos y de gestionarlos, particularmente transformando las relaciones Estado/sociedad y de las relaciones de la sociedad civil, mostrando un camino para constituir una esfera pública más democrática e incluyente. Esta experiencia se está adaptando y multiplicando en varios países y actualmente en algunos municipios y departamentos de Colombia.
Los análisis realizados sobre los cambios inducidos por la práctica del presupuesto participativo indican que el surgimiento y formación de espacios innovadores permiten un ejercicio más apropiado de la democracia directa e indirecta y de derechos de la ciudadanía. Igualmente ante la existencia de grandes disparidades regionales y socioeconómicas que caracterizan una profunda “dualidad” y fragmentación del tejido social, se renueva la importancia de políticas públicas como el presupuesto participativo, en la medida en que ellas configuran como mecanismos de combate a las vulnerabilidades y al conflicto. El presupuesto participativo se dirige a dar respuesta a formas de relación sociedad civil administración pública que presionen la adopción de reformas que profundicen el control público sobre los gobiernos, la democratización de los ámbitos de decisión y la transparencia de los niveles de gobierno y de la representación política.
El ejercicio de los presupuestos participativos tiene las siguientes características comunes : Participación abierta de todos los ciudadanos sin ningún status especial atribuido a cualquier organización, inclusive las comunitarias; combinación de democracia directa y representativa, cuya dinámica institucional a tribuye a los propios participantes la definición de las reglas internas; asignación de los recursos basada en la combinación de criterios generales y técnicos, compatibilizando las decisiones y reglas generales establecidas por los participantes con las exigencias técnicas y legales de la acción gubernamental, atendiendo los límites financieros.
También en el caso colombiano, diferentes experiencias de control social en los proceso de planificación territorial (local, subregional o departamental), en muchos de los casos promovidos por entidades estatales, hacen entender que estos procesos conllevan elementos de aprendizaje y apropiación social, que potencian las autonomías locales y debaten a su vez temas tan prioritarios como el ordenamiento territorial y la descentralización político administrativa.
El Ciclo del Control Social.
En general los procesos de planificación ciudadana en Colombia, han desarrollado teórica y metodológicamente unos elementos que configuran el Ciclo del Control Social. Los siguientes son los pasos:
Priorización de necesidades municipales, territoriales y poblacionales.
En esta etapa se busca que de manera ordenada y a través de un amplio y ordenado debate (puede ser por medio de mesas temáticas, ejes de discusión, entre otras), se logre ordenar jerárquicamente las principales propuestas de desarrollo que atiendan al mismo tiempo, las necesidades inmediatas de la población urbana y rural, pero también aquellas que configuran territorialmente un amplio sector, incluso articulando con otros entes territoriales vecinos. En este punto es importante no perder de vista las necesidades prioritarias de carácter estratégico regional, y al mismo tiempo las que poseen los sectores más vulnerables y excluidos de la población.
Un punto esencial de esta etapa, es lograr convocar y que hagan parte del proceso, de manera ordenada, todos los sectores organizados o no de la población, de tal manera que se articule una propuesta de priorización representativa y de priorización directa.
Formulación modelo y visión de desarrollo municipal.
A través de una propuesta metodológica de discusión y planeación prospectiva con todos los sectores del desarrollo local y regional, se determina, en articulación con entes de carácter nacional, departamental, internacional y local, un modelo de desarrollo que configure de manera sistemática, los escenarios que se deben realizar para lograr la visión determinada en los diferentes encuentros de concertación, debate y decisión.
Aquí se formulan planes, programas y proyectos, que permitan formular técnicamente la solución total o parcial de las demandas locales o regionales, definiendo con claridad los responsables, el modelo para gestionarlos, y los recursos y responsables necesarios para que sean reales, en el tiempo que se considere pertinente, más allá del gobierno local de turno, o del involucramiento de los intereses particulares o partidistas. En este punto se crean comisiones de seguimiento y control a lo acordado.
Creación y/o consolidación del Banco de proyectos municipal.
Este es un espacio físico-metodológico, ubicado por lo general en las secretarias de planeación de cada municipio, en el cual se procesan y se ordenan los proyectos, planes y programas definidos en el paso anterior del ciclo. Es en el Banco de proyectos donde un equipo técnico ordena y prepara los proyectos para ser presentados de manera ordenada, y según el tiempo previsto, a los organismos de cooperación internacional, a los entes departamentales y nacionales. Lo que se trata de evitar aquí es la duplicidad o el desorden en la presentación de los proyectos, por parte de las administraciones locales, las asociaciones de municipios, o eventualmente a los líderes y grupos comunitarios locales, de tal forma que exista eficiencia en la búsqueda de recursos externos al territorio.
Verificación del estado del proyecto (Viabilización técnica y social).
Esta etapa posee dos responsables. El primero es el ente receptor del proyecto, sea nacional, departamental, de cooperación internacional, o eventualmente privado. Éstos viabilizan técnicamente los proyectos presentados, según la disponibilidad de recursos, el tiempo de ejecución, el impacto esperado y la población beneficiada; de tal manera que no presente dificultades en su aprobación y se ajuste a las políticas de cada entidad.
Por otro lado, se encuentran como responsables de esta etapa, los gobiernos locales que son generalmente quienes presentan los proyectos una vez cumplidas las etapas anteriores, y en tanto éstos, son quienes traducen técnicamente las demandas poblacionales concertadas previamente.
Aprobación de proyectos por parte de los entes financiadores.
En esta etapa se desarrollan varios procesos paralelos. El primero de ellos, en cuanto a la definición y ajustes técnicos del proyecto ya revisado, en el cual se determina la pertinencia en la inversión por parte del ente financiador. En segundo lugar, se determina conjuntamente con el ente territorial y eventualmente con las comunidades, los aportes complementarios que intervendrían por parte de ellos en el proyecto (generalmente se le denomina contrapartida). En tercer lugar se le informaría a todos los sectores de la población, y no exclusivamente los beneficiarios directos del proyecto, sobre los alcances y acuerdos logrados entre la partes involucradas, de tal forma que se ejerza un control permanente a la ejecución de dichos recursos y se acompañe el desarrollo técnico del mismo.
Formalización de convenios entre las partes.
Este proceso se desarrolla en el municipio o la región beneficiaria del proyecto, la cual, mediante acto público suscribe con su autoridad local y con el ente financiador, un acta de compromiso para la conformación de un comité ciudadano de veeduría, que si bien ha venido actuando desde las primeras etapas, en este momento del proceso, se consolidan a su vez, comités temáticos para ejercer la labor ciudadana de manera ordenada y metódica (por ejemplo el comité de finanzas que tiene como función verificar el correcto desembolso y ejecución del presupuesto global y parcial; o el comité técnico, que previamente se capacita y configura una alianza con las interventorias contratadas por el ente financiador, para verificar y acordar el normal desarrollo de lo previsto en el contrato).
Contratación pública para ejecución del proyecto.
En esta etapa y en la anterior, son los momentos en los que históricamente la comunidad ha sido desplazada por los intereses particulares, o por los procesos a “puerta cerrada” entre entes ejecutores y entes financiadores, y que por demás ha llevado a desarrollar diversas y tecnificadas prácticas de corrupción; por lo tanto, es principalmente en esta etapa, en la cual se deben visibilizar los procedimientos para convocar y contratar públicamente los posibles ejecutores técnicos del proyecto y de los recursos asignados o gestionados por el ente territorial.
En este punto, se sugiere convocar y anunciar de manera amplia los procedimientos, requisitos, tiempos y responsabilidades de quienes como técnicos ejecutarían los recursos mencionados anteriormente. Es muy importante desarrollar estrategias ciudadanas de audiencia públicas, en las cuales estén presentes todos los actores locales como garantes de que el procedimiento de asignación técnica, tanto para contratistas como para interventores, se dé con la mayor transparencia posible, con definiciones de cronogramas, presupuesto, equipo de trabajo, dirección donde se ubicarían, mecanismo de reuniones permanentes de concertación e información, entre otras.
Iniciación y adecuación de la(s) obra(s).
En esta etapa es importante resaltar que este proceso no sólo se da para obras de infraestructura, sino también para procesos ciudadanos de concertación y diseño de una política pública.
De igual forma vale anotar que esta etapa del proceso de Control Social, busca adecuar a la realidad y al momento, los ajustes necesarios concertados entre la comunidad. Esto puede suceder en tanto, los tiempos previstos para el inicio del proyecto sufren en muchas ocasiones un desajuste de tiempo debido a los ritmos institucionales especialmente.
Seguimiento del proyecto (monitoreo social diferentes actores).
Desde las primeras etapas del proceso, se determinó crear mecanismos de verificación y seguimiento a la ejecución del proyecto, pero también, y esto es muy importante, al proceso de control social en general, que permita constatar la realización de los pactos iniciales, la concreción de los escenarios creados y los ajustes necesarios para cumplir colectivamente los pactos acordados en la visión y en los planes de desarrollo territorial.
En muchos de los casos, esta etapa la asume el comité designado desde el inicio para tal fin, o las veedurías y comités designados, o bien, es posible que se necesite contratar agentes externos que atiendan cuestiones técnicas que entre los actores locales no es posible asumir.
Es muy importante lograr en este punto, consolidar una cultura de la rendición pública de cuentas, no solamente por parte de los gobiernos locales, sino también de las veedurías ciudadanas, las interventorias técnicas, y los contratistas que ejecutan los recursos asignados.
Entrega de proyectos.
Públicamente los actores involucrados en el diseño, ejecución y monitoreo informan y hacen entrega publica del proyecto, realizando un recuento de cada una de las etapas y de la manera cómo se llevaron a cabo cada una de ellas.
Se analiza y se compromete, principalmente a los actores locales del desarrollo a generar estrategias de sostenibilidad del proyecto, y eventualmente de rentabilidad social del mismo, de tal manera que las veedurías comunitarias no terminen exclusivamente su labor al mismo tiempo que se entregan oficialmente los proyectos.
Es así como este ciclo del control social, es una herramienta ciudadana más que contribuye a la utilización adecuada, por un lado, de las herramientas jurídicas existentes para entender los procesos de gestión pública, y por otro, para determinar colectivamente el rumbo de desarrollo, las inversiones estatales y privadas, y el diseño de las políticas públicas que se deben implementar en una determinada sociedad, sea esta de carácter municipal, departamental o nacional.
En conclusión, es así como este ciclo del control social es un instrumento ciudadano más, que contribuye a la utilización adecuada, por un lado de las herramientas jurídicas existentes para entender los procesos de gestión pública, y por otro para determinar colectivamente el rumbo del desarrollo, de las inversiones estatales y privadas, y del diseño de las políticas públicas que se deben implementar en un determinado espacio geográfico, bien sea de carácter municipal, departamental o nacional.
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