Control Social y Gestión Pública.

Algunos países de América Latina, interesados en profundizar los procesos de democratización y transparencia de la gestión pública, han desarrollado diversos aprendizajes estructurales. Estos han permitido la inclusión de ejercicios ciudadanos permanentes, en las agendas públicas nacionales y transnacionales, apoyados esencialmente, por algunas instituciones de carácter estatal, por programas gubernamentales, cuyo objetivo esencial es erradicar y evitar la corrupción, y por organismos de cooperación internacional interesados en el tema.


Estos ejercicios ciudadanos incluidos en agendas públicas, han generado diversos aprendizajes sociales:

En primera instancia, el ejercicio del control social, se ha desarrollado de manera más acelerada, quizás como una respuesta a las condiciones en las que este mismo se encuentra, en sociedades de baja gobernabilidad democrática o escasos pesos y contrapesos, es decir, sociedades con un Estado débil, incapaz de implementar políticas públicas, y de conseguir resultados y metas colectivas pactadas. El control social entonces, exige un Estado con capacidad de gestionar eficiente y eficazmente el gobierno, reduciendo las fallas de diseño e implementación de las políticas públicas.

El segundo aprendizaje, hace referencia a que se hace necesario, para la expansión y activación del control social, la presencia de una ciudadanía activa, informada y dispuesta a ejercer de modo autónomo, responsabilidades, tareas y competencias que finalmente contribuyan a mejorar las decisiones colectivas, a construir acertadas políticas públicas, y a participar en aquellos movimientos que más convengan al interés colectivo. Por ello se hace necesario impulsar procesos de participación que incentiven el diálogo, la deliberación y el reconocimiento, en condiciones de mayor igualdad.

En tercer lugar, se ha entendido que para que el control social gane en efectividad se requiere de una sociedad civil que no esté colonizada por la economía de mercado, ni sometida al paternalismo del Estado. El concepto de sociedad civil hace referencia a la existencia de asociaciones libres fuera de la tutela del poder estatal y con capacidad para determinar e influenciar de forma significativa el curso de las políticas del Estado.

Uno de los rasgos de evolución de la sociedad civil es el desarrollo de diferentes expresiones de capital social no cívico, perverso, individualista u opresor que terminan minando las oportunidades de las personas y obstaculizando la cooperación. En estas circunstancias es preciso fortalecer y rescatar las asociaciones y redes de capital social, que fomentan la solidaridad, respetan la pluralidad, defienden la esfera pública, y promueven la participación política de los grupos denominados excluidos.

En cuarta instancia, los países latinoamericanos, han entendido que la incitación a los actores y ciudadanos para ejercer el control social, está asociada a la apertura de espacios públicos no restringidos e incluyente que incorporen a la ciudadanía a ejercicios de diálogo y deliberación, orientados a identificar la solución de sus problemas.

Como último aprendizaje, se encuentra que para ejercer y desarrollar el control social, es necesario avanzar y promocionar unas condiciones éticas, no exclusivas para quienes ejercen el poder político estatal, que permitan a través de acciones y resultados de gestión pública, generar mayor confianza y legitimidad en el funcionamiento de determinado país.

Además de dichos aprendizajes, es importante para el presente trabajo, ejercer una postura teórica que enmarque la discusión entre lo público, lo privado y lo estatal, y la manera cómo los ciudadanos, organizados o no, ejercen control social sobre dichas esferas.

Entendemos que lo público surge de la interacción de lo estatal y lo privado. Según esto, es posible que existan actividades estatales que no son públicas, por no trascender la entidad misma en la que se realizan y no involucrar al sector privado, como la adopción de un sistema de información gerencial. También se deduce de lo anterior, que puede haber cosas públicas que no dependen o involucran fundamentalmente al Estado, caso en el cual se habla de lo público no estatal.

Además es importante resaltar los cambios significativos en las formas de acción colectiva y de ocupación del espacio público por un conjunto diversificado de actores y asociaciones, creando un polo distinto de la sociedad política para la satisfacción de las necesidades y la constitución de nuevas identidades. En cuanto la representación queda a cargo de la sociedad política, una “estructura de campaña” expresa el poder de veto último de la sociedad civil.

La ocupación plural del espacio público puede, no obstante, traer un desequilibrio en la relación entre los actores sociales y el sistema político, con el predominio de la sociedad política, que pasa a seleccionar la inserción de asociaciones civiles en el Estado, confiriéndose un status semipúblico .

Por otro lado, la existencia de espacios públicos independientes de las instituciones del gobierno, del sistema partidista y de las estructuras del Estado, es la condición necesaria de la democracia contemporánea; en ese sentido, la construcción de la esfera socio pública, en cuanto a participación social y política de los ciudadanos, pasa por la existencia de entidades y movimientos no gubernamentales, no mercantiles, no corporativos y no partidarios. Tales entidades y movimientos son privados por su origen, pero públicos por su finalidad; ellos promueven la articulación ente esfera pública y ámbito privado, como una nueva forma de representación, buscando alternativas de desenvolvimiento democrático para la sociedad.

La gestión pública estatal, es entendida como el conjunto articulado de procesos de planeación, ejecución, control y evaluación que realizan las entidades estatales y las privadas que prestan servicios públicos o ejecutan programas, proyectos o contratos en los que se empleen en forma total o parcial, recursos públicos. Tiene como finalidad la atención de necesidades y la solución de problemas de las comunidades, mediante la generación de bienes y la prestación de servicios.

La gestión pública no estatal es aquella que por ser pública interesa a todos pero proviene fundamentalmente del sector privado y no involucra recursos estatales, como la actividad financiera en la que no participa el Estado más que, por ejemplo, como regulador y/o inspector.

Complementario a ello, la gestión del gobierno es la capacidad de hacer efectivas las decisiones gubernamentales, a través del ajuste fiscal, la reforma administrativa y la separación entre formulación y ejecución de las políticas públicas. En ese sentido, la gestión de gobierno es también la capacidad de acción estatal en la implementación de las políticas y en la consecución de las metas colectivas, así como la posibilidad de desarrollar mecanismos y procedimientos para integrar la dimensión participativa y plural de la sociedad.

Ahora bien, el concepto de control ciudadano, presenta diversas acepciones en la literatura especializada asociados a conceptos relacionados, por lo tanto, en el presente trabajo se entiende el control ciudadano a la gestión pública estatal, como aquella forma de participación que permite a los particulares, que actúan individualmente o en grupos formales o informales de la sociedad, influir lícitamente sobre las condiciones de modo, tiempo y lugar en que el Estado, a través de los organismos de cualquiera de sus tres ramas de poder, lleva a cabo su actividad para orientarla hacia el cumplimiento de los fines esenciales del Estado. Así mismo, el control ciudadano busca orientar la normatividad que regula la actuación del Estado, a través de la equitativa, eficiente y transparente destinación y utilización de recursos, y el logro de los objetivos propuestos, todo en correspondencia con el interés general.

Una conclusión absolutamente central de esta definición es que el control ciudadano a la gestión pública estatal puede recaer sobre toda la gestión pública estatal, y no sólo sobre la actividad desplegada por la rama ejecutiva del poder público, incluyendo las actividades judiciales y legislativas .

Por otro lado, el Control Social, ha sido también concebido tradicionalmente como el aumento de la capacidad de influencia de la sociedad sobre el Estado, en este sentido presenta un doble carácter: Ayuda a perfeccionar los mecanismos de control de la sociedad sobre el Estado, y por otro lado, inventa formas de control de la sociedad sobre la sociedad .

Ahora bien, teóricamente el tema del control social se ha relacionado también con el de responsabilización . Cunill, asegura, que es muy probable que el segundo sólo sea un subconjunto del primero, tal como pareciera testimoniarlo la mayor parte del discurso teórico sobre el particular. Sin embargo, éste converge menos respecto de si la responsabilización sólo presupone un control “ex post” o puede también incluir un control “ex ante”. Algunas corrientes de pensamiento (vid., por ejemplo, Manin, et al, 199; Dunn J, 1999) adoptan la primera posición, estableciendo, a su vez, una distinción entre accountability y responsives y asociando la primera claramente, a la existencia de sanciones que puedan ser directamente aplicadas. Bajo esta concepción los gobiernos son accountables si los ciudadanos pueden discernir entre gobiernos representativos y no representativos y pueden sancionarlos apropiadamente. Por otra parte, los gobiernos son responsives si adoptan las políticas señalizadas como preferidas por los ciudadanos. La responsabillización (o accountability) supondría, pues, una relación entre resultados y sanciones (directas), mientras que la responsividad, una relación entre señales y políticas.

Sin embargo, existe otra concepción de la accountability con un espectro más amplio, al asumir que el control puede referirse sobre las acciones y/o decisiones pasadas, pero también sobre las futuras; por ende, que puede existir un control ex ante. Por otra parte, señala también que la imposición de sanciones puede derivar de sujetos distintos de aquellos que participan en aquel; o sea, que las sanciones pueden ser indirectas.

Ambas propuestas teóricas, desarrollan la idea que el control a la gestión pública estatal, es una forma de intervención de un tercero, que hace que una o más entidades del Estado ajusten su propia actividad al interés público, o mantengan una vez planteada por ellas mismas, la opción de terminarla o variarla con riesgo de alejarla de tal interés.

Unido al ejercicio ciudadano de control social a la gestión pública y a los procesos de profundización de algunos modelos de democratización estatal, se encuentra el concepto de gobernabilidad, entendida como el ejercicio gubernativo de carácter positivo revestido necesaria e intrínsecamente de legitimidad y eficacia.

Ahora bien, la gobernabilidad no sólo parte del ejercicio exclusivo del gobierno, sino también, de la relación de éste con los diversos sectores de la sociedad, en tanto se generan entre unos y otros relaciones y apropiación de espacio dialógicos y de concertación sobre el rumbo de la sociedad y el papel que cada uno de ellos juega en lograrlo.

Uno de los elementos que pueden configurar dicha relación es a través de las políticas públicas. Estas buscan lograr mayor eficiencia en las esferas gubernamentales, maximizar las acciones políticas específicas que tiene en la población, y lograr que en su diseño intervengan ciudadanos organizados o no, cuyo interés apunte a lograr un mayor impacto en las decisiones públicas.



2.1. Control Social y Corrupción.

Podemos asegurar que, el control social se ejerce para prevenir y/o corregir casos de corrupción, ineficiencia o ineficacia en la gestión estatal. Cualquier problema que se detecte será de una de estas tres naturalezas, o de ambas.

En general, se entiende por corrupción la comisión intencional de conductas alejadas de la ética aplicable a lo público, una de cuyas manifestaciones es la norma jurídica; la ineficiencia es el uso inadecuado o inoportuno de recursos; y la ineficacia es la falta de producción de resultados esperados, y/o su producción parcial y/o defectuosa. Tanto la corrupción, como la ineficiencia y la ineficacia pueden darse por acción u omisión.

También por corrupción se entiende, la utilización de un cargo público en beneficio propio y/o el uso indebido de los bienes del Estado.

La Corrupción tiene diversos y perversos efectos . Su impacto global no depende exclusivamente de los pagos que se realizan, sino también de las distorsiones que introduce en la economía. Entre éstas se destacan las siguientes:

En primer lugar, el condicionamiento de la eficiencia de los funcionarios públicos, por medio de sobornos para modificar decisiones o reglamentos que favorezcan intereses corporativos o particulares.

En segundo lugar, la corrupción distorsiona la asignación de recursos. En materia presupuestal, tiende a aumentar el número, tamaño y complejidad de proyectos intensivos en capital, en detrimento de aquellos que requieren bajas inversiones, en la medida en que es más fácil obtener cuantiosos beneficios con los primeros. De esta manera se reduce la capacidad del Estado para prestar servicios públicos indispensables en los que el cobro de comisiones se dificulta, como en educación y salud. También distorsiona la asignación de recursos privados, incluyendo el capital humano, que responde básicamente a la dinámica de la corrupción y no a la bondad de las iniciativas y proyectos.

En tercer lugar, cuando la corrupción juega un papel importante en la determinación de proyectos y contratistas o los políticos influyen para su aprobación, la evaluación de sus costos y beneficios deja de ser el criterio selección. En esos casos proyectos terminados nunca se utilizan; otros tienen costos de mantenimiento exagerados; otros no se concluyen. En consecuencia, se afecta negativamente la rentabilidad esperada de los proyectos y de la infraestructura existente, lo cual reduce la tasa de crecimiento potencial de la economía.

En cuarto lugar, expulsa a las empresas del sector formal y puede generar un círculo vicioso en donde el aumento de la corrupción induce actividades económicas informales, las cuales a su vez incrementan la corrupción.

En quinto lugar, menoscaba la capacidad del Estado para obtener ingresos, lo que redunda en el incremento incesante de los impuestos, que son pagados por un número cada vez más reducido de contribuyentes, acentuando los problemas de concentración de capitales e ingresos.

Este conjunto de situaciones lleva a que la corrupción, por las más diversas vías, empobrezca la sociedad, afecte negativamente el crecimiento, oriente el régimen impositivo en contra de los pobres, o al menos, de los asalariados, reduciendo la eficiencia en los programas sociales y, en general, viéndose reflejado en elevados costos de transacción.

Adicionalmente, en muchos de los países latinoamericanos, y dados los vertiginosos cambios que en su interior se presentan, son numerosas las posibilidades de participar en actos corruptos con posibilidades de obtener importantes beneficios económicos. En primer lugar, están las propiedades pertenecientes al Estado, objeto de una tendencia mundial a la privatización. En segundo lugar, las rentas procedentes de monopolios que son generalmente muy elevadas en economías, por paradójico que parezca, a la vez excesivamente reguladas, en las que proliferan normas mal definidas y cambiantes, y en donde, a la vez, los funcionarios públicos gozan de grandes poderes discrecionales.

Además en estos países, es mayor la presencia de riesgos de diversa índole, y la población suele tener acceso restringido a mecanismos de protección en seguridad social unido a unas condiciones laborales precarias. Con frecuencia, en países como estos las normas exageran la cobertura de los subsidios frente a la disponibilidad de recursos, en aras de beneficiar a los pobres, y para racionarlos se termina por otorgar excesivo poder discrecional a los funcionarios encargados de asignarlos, lo que genera un clima propicio para la corrupción.

Pero en el otro extremo del Estado, el soborno y la corrupción se encuentra en los particulares. Entre estos es posible identificar grupos. Se puede hablar de un pequeño número de empresarios e individuos corruptos o de un sin numero de ellos. En algunos casos la mafia comparte con el Estado la protección de los negocios. La mafia, al ser un grupo privado que da protección, sustituye al Estado en la provisión de servicios que éste normalmente presta en sociedades organizadas. Un Estado que dependa demasiado de pocos productores generalmente comparte renta con ellos

En el caso de Colombia por ejemplo, la corrupción ha aportado en gran mediad la crisis institucional, que desde mediados de los años 90´s el país ha vivido, en tanto los carteles de la droga, hacen de ella su especialidad: paga estipendios a la Policía Local y financia numerosas campañas políticas. En el clima de incertidumbre que prevalece, la corrupción llega a convertirse en una práctica generalizada que abarca tanto la vida pública como las transacciones privadas

El ejercicio de la corrupción presenta varias facetas que van desde la desviación de recursos públicos hacia arcas particulares, pasando por el soborno de empresas particulares a servidores públicos, hasta llegar al extremo de hacer desaparecer a quienes se le oponen, bien sean políticos, o simplemente ciudadanos que reclaman sus derechos.

La ley penal colombiana, por ejemplo, sanciona dieciocho modalidades diferentes de la corrupción en el sector público que abarcan entre otros, el abuso del cargo público, la expedición de actos arbitrarios, la intervención en las tramitaciones, los intereses en beneficio de terceros, los dictámenes contrarios a la ley, la omisión o retardo de actos públicos, la asesoría ilícita, la omisión de denuncias, la revelación indebida de documentos, la utilización en provecho propio de información reservada, la representación o asesoría ilegales, el empleo ilegal de la fuerza pública, la intervención en política y el incremento patrimonial no justificado por razón del cargo o las funciones.

Pero además de los delitos de corrupción del sector público, en el sector privado se dan una serie de hechos delictivos que, aunque de la misma gravedad que los anteriores, no son tan sancionados en nuestra legislación y hasta se consideran actuaciones normales dentro del régimen de la libre empresa; por ejemplo las comisiones a proveedores, intermediarios y compradores por debajo de la mesa.

También la evasión tributaria es un delito generalizado según el cual, muchas empresas pagan sumas descomunales a los más habilidosos expertos en evadir responsabilidades fiscales. Esto hasta cierto punto viene siendo avalado e incluso felicitado por los integrantes de la sociedad, porque esos dineros, si no se evadieran, siempre terminarían en manos del más corrupto de todos ellos, vale decir, del poder ejecutivo y legislativo o sus equivalentes en cualquier país.

No menos importante es el delito del contrabando, que convierte en corruptos, a productores, distribuidores, exportadores, aduaneros, importadores, revendedores y consumidores finales de una gama infinita de artículos contra los cuales no puede competir el productor local.

Algunos ejemplos que permitan referenciar la magnitud de la práctica de corrupción en Colombia lo demuestran las siguientes cifras (Anexo I)

De acuerdo con la investigación de la revista fuente, Colombia ostenta el deshonor de ser el país número 11 más destacado por su corrupción; superado en cuanto a los países latinoamericanos se refiere únicamente por Venezuela, Brasil y Méjico, países que curiosamente coinciden en ser aquellos cuyos presidentes se vieron involucrados de una u otra manera en actos corruptos, en su historia reciente, actos de los cuales Colombia no es ajena. De estas cifras se desprende también, la imperiosa necesidad de desarrollar estrategias conjuntas por diferentes sectores de la sociedad, y no exclusivamente por entidades estatales.



2.2. Control Social En Colombia.

El control ciudadano, como se ha dicho, es una forma de relación entre el Estado y el resto de la sociedad. Toda relación tiene una razón de ser para sus partes: lograr en conjunto, o una en virtud de la otra, un beneficio a veces común y a veces sólo para una de ellas. Además, toda relación requiere dos elementos para existir: un tema de la relación que debe conocer al menos una de sus partes, y una adecuada expresión de ese tema para que lo comprendan ambas. Esto implica que el control ciudadano, por ser relación, sólo existe por un intercambio claro de información de interés para sus sujetos, tomándola o pidiéndola, y suministrándola.

También se puede hablar acerca de la existencia de diversas clases de control, dependiendo del punto de vista desde donde se mire: el asunto sobre el cual recaiga, quién lo ejerza y el momento en que se haga.

En el caso del Estado colombiano, se puede caracterizar los controles públicos, según quién los ejerza: estatal y ciudadano. Es estatal si lo ejecutan organismos estatales de control o con funciones de control, como la Contraloría General de la República (o las contralorías departamentales, distritales o municipales), la Procuraduría General de la Nación (o personerías departamentales, distritales o municipales), y las superintendencias, entre otros y es ciudadano si lo ejerce el resto de la gente, sin importar si está organizada formalmente o no, ni si actúa en grupo o individualmente, espontáneamente o por solicitud de su comunidad de origen.

Por el lado del control estatal, las dos categorías más relevantes son el fiscal y el disciplinario. El control fiscal recae sobre el presupuesto estatal (la palabra fiscal viene fisco, que es el tesoro público), y el disciplinario sobre las conductas de los servidores públicos o de particulares que actúen como tales en momentos específicos.

Las contralorías ejercen el control fiscal, y por eso vigilan el manejo de recursos estatales (dinero, elementos de trabajo, equipos, etc.) y la obtención de resultados. Esa vigilancia, u observación cuidadosa, arroja una información sobre el manejo del fisco, y con base en ella intervienen en las entidades para pedir que se corrija lo que esté mal. Esta última acción es el control propiamente dicho.

Así mismo, es importante tener en cuenta, que la literatura del tema habitualmente habla de funciones de vigilancia y control, lo que indica que no hay que confundir una con otra. La vigilancia es el examen atento a lo que se ejecuta, y el control es la acción desplegada para que lo que se ha ejecutado de una manera ineficiente o corrupta se corrija y se ejecute de otra. En ese orden de ideas, el control fiscal se lleva a cabo después de que la gestión a vigilar ha terminado. Por eso se llama control posterior.

Por su parte, órganos de control como la Procuraduría y las personerías (municipales y distritales) ejercen el control disciplinario, que recae, como se dijo, sobre las conductas de los servidores públicos y de los particulares, que en casos específicos actúan como tales por diversas razones. En este caso el control se puede ejercer desde cuando aparecen indicios de que una conducta de un servidor público o de un particular que actúa como tal por circunstancias especiales (como contratista por ejemplo), pone en riesgo el logro de los fines del Estado en una actividad concreta.

El control que los órganos del Estado pueden ejercer, distingue el objeto sobre el cual recae, y obviamente las Contralorías no pueden controlar lo que es competencia de las Procuradurías, ni viceversa.

Respecto al ejercicio de control por parte de los particulares, se debe tener en cuenta ciertas limitaciones: pueden controlar aspectos fiscales y disciplinarios de toda la gestión pública estatal, salvo los que la que la ley impide conocer públicamente, como algunos temas de seguridad y justicia. También puede hacerlo antes de que lo que va a controlar se lleve a cabo, lo que se conoce como control previo; después de realizado lo que va a controlar, denominado control posterior; o al mismo tiempo del desarrollo de lo que vigila. Esta multiplicidad de formas de ejercer el control, que no están en el repertorio de las entidades estatales, se debe a que ellas, en tanto son parte del Estado, solo pueden hacer lo que la ley les ordena, y los particulares pueden llevar a cabo todo lo que no les esté prohibido .

En ese orden de ideas, se podría decir que, la gestión pública es llevada a cabo por particulares, sobre todo mediante contratos, administración de recursos y ejecución de actividades estatales. Esa gestión está totalmente sujeta al control ciudadano, como si la ejecutara directamente una entidad pública, ya que al actuar a nombre del Estado, los contratistas asumen sus mismas responsabilidades y deberes, y quedan cobijados por el régimen que regula para el Estado la actuación llevada a cabo por el particular, lo que incluye las sanciones que prevé por su desconocimiento .

Otro aspecto del control a la gestión pública estatal, hace referencia a la situación en la cual los particulares al detectar un riesgo o una irregularidad que no estén en obligación de denunciar, deben corregir sin hacer intervenir a un organismo de control, estructurando lo que se ha denominado control ciudadano directo, sin mediación ni intervención de poderes distintos del suyo.

Bajo este tipo de acción social, se configuraría una relación directa entre entes ejecutores y comunidades, principio esencial del control ciudadano, bajo el cual se tendría la oportunidad para transformar la manera en que el Estado cumple sus deberes y la ciudadanía los suyos.



2.3. Marco legal del control social y la participación en Colombia.

La utilización de una práctica “participativa” por parte del Estado o de sus entidades, no certifica la construcción de la democracia participativa, sino que dichas prácticas tienen que insertarse dentro de un contexto social, jurídico y político de amplio alcance, es decir, en un modelo de desarrollo local, zonal, subregional y departamental que busque la eficiencia en la utilización de los recursos, que promueva un modelo de desarrollo nacional, que articule las visiones de futuro de todos los ámbitos territoriales, y reglamente las diversas normas legales para el ejercicio del control social.

En Colombia, existe una extensa posibilidad de respaldo legal, para que el ciudadano o un grupo de ellos puedan ejercer diferentes formas de control social, principalmente a la gestión pública. Las siguientes son las más destacadas y de mayor posibilidad de ejercicio:

Según la Ley 190 de 1995 arts. 48 a 51 y 56 a 62, definen control social como la evaluación de las entidades estatales de acuerdo a indicadores de eficiencia diseñados para efectuar el control de gestión a:

• Los objetivos de la entidad.

• Los planes presupuestales

• Las estrategias para lograr los objetivos.



Las entidades públicas a más tardar el 31 de diciembre de cada año, deberán dar a conocer públicamente los anteriores objetivos, planes y estrategias.

Además de esto, la Constitución Política de Colombia contempla normas que permiten ejercer el control social por parte de los y las ciudadanas, las entidades, organizaciones, entre otras. Dichas normas son:

Artículo 1 . Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.

Artículo 2. Son fines esenciales del Estado: facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación....

Artículo 20. Se garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir información veraz e imparcial, y la de fundar medios masivos de comunicación.

Articulo 23. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales.

Artículo 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas...

Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.

Artículo 37. Toda parte del pueblo puede reunirse y manifestarse pública y pacíficamente...

Artículo 38. Se garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad.

Artículo 39. Párrafo 1. Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado.

Artículo 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.

Artículo 45. ... El Estado y la sociedad garantizan la participación activa de los jóvenes en los organismos públicos y privados que tengan a cargo la protección, educación y progreso de la juventud.

Artículo 49. ...Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. También, establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares, y determinar los aporte a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley.

Artículo 57. La ley podrá establecer los estímulos y los medios para que los trabajadores participen en la gestión de las empresas.

Artículo 60. El Estado promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad...

Artículo 68 Párrafo 2. La comunidad educativa participará en la dirección de las instituciones de educación.

Artículo 74. Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley...

Artículo 78. ... El Estado garantizará la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen. Para gozar de este derecho las organizaciones deben ser representativas y observar procedimientos democráticos internos.

Artículo 79. Párrafo 1. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.

Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública...

Artículo 87. Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.

Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella...

Artículo 89. Además de los consagrados en los artículos anteriores, la ley establecerá los demás recursos, las acciones, y los procedimientos necesarios para que puedan propugnar por la integridad del orden jurídico, y por la protección de sus derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a la acción u omisión de las autoridades públicas.

Artículo 103. Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará.

El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan.

Artículo 112. Los partidos y movimientos políticos que no participen en el Gobierno podrán ejercer libremente la función crítica frente a éste y plantear y desarrollar alternativas políticas...

Artículo 176. Párrafo 4. La ley podrá establecer una circunscripción especial para asegurar la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de las minorías políticas y de los colombianos residentes en el exterior. Mediante esta circunscripción se podrá elegir hasta cinco representantes.

Artículo 270. La ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados.

Artículo 369. La ley determinará los deberes y derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio. Igualmente definirá la participación de los municipios o de sus representantes, en las entidades y empresas que le presten servicios públicos.

Además de lo anterior, existen normas legales que desarrollan los anteriores mandatos constitucionales sobre control social, ellos son:

1. La ley 134 de 1994, estatutaria de los mecanismos de participación ciudadana.

2. La Ley 199 de 1995 art. 21 y el Decreto 0372 de 1996 que modifica el Fondo de Participación Ciudadana.

3. Ley 136 de 1994 arts. 99, 144, 145, 167, 178, por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios. Dicha Ley contempla que para el ejercicio del control social, establece que el Alcalde:

• - Deberá informar a la comunidad sobre el desarrollo de su gestión.

• - Convocar por lo menos dos veces al año a los ediles, organizaciones sociales y veedurías ciudadanas, para presentar los informes de su gestión y de los proyectos desarrollados por la administración.

• - Difundir el Plan de Desarrollo y facilitar la participación ciudadana en su formulación.



En el art. 144 establece las JUNTAS DE VIGILANCIA, encargadas de velar por la gestión y prestación de los servicios públicos prestados por entidades descentralizadas y de poner en conocimiento de las autoridades los informes de su función.

El artículo 167 establece que : los organismos de control fiscal vincularán a la comunidad en la realización de su gestión fiscal sobre el desarrollo de los planes, programas y actividades que realice la entidad fiscalizada, para que ella a través de los ciudadanos y de los organismos de participación comunitaria, pueda garantizar que la función del Estado esté orientada a buscar beneficios de interés común, que ayuden a valorar que sus contribuciones estén siendo dirigidas en búsqueda de beneficio social.

El art. 178 fortalece a los personeros municipales como principales agentes de control social.

4. Ley 152 de 1994 arts. 9 y 12, constituye los Consejos Territoriales de Planeación.

5. Decreto 111 de 1996 artículo 90, 95 y 99, establecen control político, financiero y de gestión al presupuesto.

6. Ley 80 de 1993 Estatuto General de Contratación, en el artículo 66 establece: todo contrato que celebren las entidades estatales, estará sujeto a la vigilancia y control ciudadano.

Las asociaciones cívicas, comunitarias de profesionales, benéficas o de utilidad común, podrán denunciar ante las autoridades competentes las actuaciones, hechos u omisiones de los servidores públicos o de los particulares, que constituyen delitos, contravenciones o faltas en materia de contratación estatal.

Las autoridades brindaran especial apoyo y colaboración a las personas y asociaciones que emprendan campañas de control y vigilancia de la gestión pública contractual y oportunamente suministrarán la documentación e información que requieran para el cumplimiento de tales tareas.

El Gobierno Nacional y los de las entidades territoriales establecerán sistemas y mecanismos de estímulo a la vigilancia y control comunitario en la actividad contractual orientados a recompensar dichas labores.

Las entidades estatales podrán contratar con las asociaciones de profesionales y gremiales y con las universidades y centros especializados de investigación, el estudio y análisis de las gestiones contractuales realizadas.

7. Decreto 2132 de 1992 por el cual se reestructuran y fusionan entidades y dependencias de la Administración Nacional en su art. 24 establece los recursos del sistema de Cofinanciación: dicho sistema dispondrá que todos los proyectos aprobados por los fondos deberán estar vigilados por veedurías populares u otras formas de control ciudadano.

8. La ley 60 de 1993 art. 12 crea la comisión veedora de transferencias para vigilar la distribución del situado fiscal. El artículo 23, numeral 2, prevé que el municipio debe difundir entre los ciudadanos, el total de los recursos asignados y su determinada ejecución, para que la comunidad ejerza a través de los mecanismos creados para ello e informe a las autoridades competentes las irregularidades en la asignación y ejecución de recursos.

9. La Ley 87 de 1993, reglamenta el control interno, en el artículo 4º. literal h, determina que en la aplicación del control interno se deben establecer mecanismos que faciliten el control ciudadano, a la gestión de la entidades públicas, y la creación de sistemas modernos de información que faciliten el control de gestión.

10. La ley 42 de 1993, organiza el control fiscal ejercido por las contralorías en el art. 4 específica que el control fiscal es una función pública, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares que manejen fondos públicos.

11. La ley 142 de 1994, reglamenta la prestación de los servicios públicos domiciliarios, en su artículo 62 establece el control social ejercido por los Comités de Control y Vigilancia, integrados por los usuarios.

12. La ley 100 de 1993 de Seguridad Social en el artículo 231 crea las veedurías ciudadanas elegidas popularmente y en su artículo 153, numeral 7, sobre participación social, establece que el Sistema General de Seguridad Social en Salud, estimulará la participación de los usuarios en la organización y control de las instituciones del SGSS. El Gobierno Nacional establecerá los mecanismos de vigilancia de las comunidades sobre las entidades que conforman el sistema. Será obligatoria la participación de los representantes de las comunidades de usuarios en las juntas directivas de las entidades de carácter público.

13. La ley 101 de 1993 sobre el desarrollo agropecuario y pesquero en su artículo 61 crea los Consejos Municipales de Desarrollo Rural, que servirán de instancia superior de concertación entre las autoridades locales, las comunidades locales y las entidades públicas en materia de desarrollo rural.

14. La ley 99 de 1993, crea el Ministerio del Medio Ambiente en sus artículos 4,7, 69, 70, 72, 73, 74 y 77 crea el sistema de intervención ciudadana en los procedimientos administrativos, ambientales, tramite de peticiones, audiencias públicas, acciones de nulidad, derecho a información y acciones de cumplimiento.

15. La ley 24 de 1992 en lo referente a los derechos de los ciudadanos, crea la Defensoría del Pueblo.

16. Ley 388 de 1997 art. 4°, promulga la participación democrática en el ordenamiento territorial.

17. Ley 434 de 1998 por la cual se crea el Consejo Nacional de Paz.

11718. Decreto 1681 de 1997 por el cual se fusiona la Comisión Nacional Ciudadana Para la Lucha Contra la Corrupción a la Comisión Nacional de Moralización.

19. Ley 489 de 1999. Capitulo VIII.

20. Ley 563 del 2000 por la cual se reglamentan las veedurías ciudadanas.

21. Decreto 978 del 9 de junio de 1999, por medio del cual se crean las subcomisiones ciudadana de las Comisión Nacional para la Moralización y la Subcomisión Institucional de la misma Comisión.

22. Decreto 2517 del 16 de diciembre de 1999 por el cual se reglamenta las conformación de los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública.

Por último, dentro de los procesos de control social existen en Colombia como espacio político ciudadano las veedurías ciudadanas, las cuales juegan un papel relevante como espacios de participación ciudadana que regulan los ejercicios administrativos del Estado y que visibilizan los derechos de los ciudadanos y las ciudadanas. La Ley 134, reglamenta la participación en la gestión administrativa que se ejercerá por los particulares y por las organizaciones civiles en los términos de la constitución, y de aquellos que señalen mediante la ley que desarrolle el inciso final del artículo 103 del la Constitución Política y establezcan los procedimientos reglamentarios requeridos para el efecto, los requisitos que deban cumplirse, la definición de las decisiones y materias objeto de la participación, así como de sus excepciones y las entidades en las cuales operarán estos procedimientos.

Según la misma Ley, las organizaciones civiles podrán constituir veedurías ciudadanas o juntas de vigilancia a nivel nacional y en todos los niveles territoriales, con el fin de vigilar la gestión pública, los resultados de la misma y la prestación de los servicios públicos.

La vigilancia podrá ejercerse en aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que en forma total o mayoritaria se empleen los recursos públicos, de acuerdo con la Constitución y la ley que reglamente el artículo 270 de la Constitución.

Según la organización Probidad, el sustento internacional de las veedurías ciudadanas se refiere a que “todas las personas tienen derecho a asociarse libremente con fines ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquier otra índole”. (Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José, ratificado en Colombia por la ley 16 de 1972, art. 16)

Finalmente, estas normas se traducen en la Ley 563 de 2000, que trata en particular acerca de las veedurías ciudadanas, quienes a su vez se enmarcan dentro de los términos de democratización de la Administración Pública, pues todas las entidades y organismos de ésta, tienen la obligación de desarrollar su gestión acorde con los principios de democracia participativa y democratización de la gestión pública. Para ello, podrán realizar todas las acciones necesarias con el objeto de involucrar a los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil en la formulación, ejecución, control y evaluación de la gestión pública.

Entre otras, podrán realizar las siguientes acciones:

1. Convocar audiencias públicas.

2. Incorporar a sus planes de desarrollo y de gestión, las políticas y programas encaminados a fortalecer la participación ciudadana.

3. Difundir y promover los mecanismos de participación y los derechos de los ciudadanos.

4. Incentivar la formación de asociaciones y mecanismos de asociación de intereses para representar a los usuarios y ciudadanos.

5. Apoyar los mecanismos de control social que se constituyan.

6. Aplicar mecanismos que brinden transparencia al ejercicio de la función administrativa.



En conclusión, es cierto, que la formulación de bases jurídicas para el ejercicio del control social, deben tener como sustento una realidad social, un ejercicio empírico. Ejemplo de ello, en Colombia, son las asociaciones de municipios, las asambleas municipales constituyentes, las veedurías ciudadanas temáticas (como ejercicio de control sobre las regalías provenientes de la explotación del suelo; o bien, las ejercidas sobre proyectos de infraestructura social, entre otras), incluso al interior de los partidos políticos, los llamados órganos de control y vigilancia. Todas estas realidades, han tratado de mantener una disminución en el acceso a los recursos políticos diferenciados.

Para finalizar, uno de los principales retos de la sociedad colombiana actual, es transformar los canales de comunicación permanente entre el estado, la sociedad civil y los partidos políticos, de tal manera que las alianzas entre ellos, no tengan como objetivo, consciente o no, la cooptación de un actor sobre el otro.